Gils Carbó y la estabilidad de los fiscales
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El Ministerio Público Fiscal siempre ha sido una institución difícil de definir, incluso para los abogados. El llamado a prestar declaración indagatoria de la procuradora general de la Nación actualiza el tema y demanda una explicación que todos puedan entender.
Se trata de un departamento del Estado formado por fiscales que ejercen la persecución penal de los delitos frente a los jueces que deciden, y los defensores que preservan los derechos de los acusados. La Constitución nacional lo define como un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.
La independencia y autonomía funcional no es sólo de la institución, sino especialmente de cada uno de los fiscales, que no pueden recibir órdenes de ningún poder del Estado en el trámite de las investigaciones en las que intervienen. Esta limitación tiende a garantizar la independencia de criterio del funcionario e incluye, también, al propio procurador general, quien jamás podrá ordenarle a un fiscal qué es lo que debe hacer con un caso concreto.
Mi intención es mostrar que la forma de remoción del procurador, y la limitación temporal de su mandato, no incide ni perjudica al resto de los fiscales nacionales y federales. En las últimas semanas se ha planteado, y descartado, la posibilidad de removerlo a través de un decreto (alternativa que resulta inconstitucional); no obstante, entiendo que una ley puede prever una manera de destituirlo distinta a la del juicio político, ya que este mecanismo no está previsto para el procurador en la Constitución nacional, sino en la ley orgánica del Ministerio Público. Incluso, la reforma constitucional de 1994 que reconoció como poder al Ministerio Público, no incluyó al procurador general entre los funcionarios sujetos a remoción por juicio político. De allí que entiendo que una nueva norma puede modificar la ley orgánica del Ministerio Público y dejar de lado el mecanismo del juicio político como herramienta para la remoción del procurador general. Esta propuesta no puede aplicarse de ningún modo a los fiscales inferiores, porque ellos son los que tienen la independencia y autonomía frente al caso, y esta circunstancia sólo se garantiza con la permanencia en el cargo y un sistema rígido y despolitizado de remoción.
Siguiendo este razonamiento, sostengo que una modificación legislativa también puede establecer un límite temporal al mandato del procurador general (como sucede en España y en Brasil, por ejemplo), y de esa manera cumplir de un modo más efectivo el diseño constitucional del Ministerio Público, sin afectar la estabilidad de los fiscales, en virtud de las distintas competencias otorgadas, en cada caso, por la Constitución y las leyes.
Siempre se ha sostenido que la Corte Suprema es un tribunal político, por lo que se debe incluir en la afirmación al procurador general, ya que es el fiscal que actúa ante la Corte. Además, no se debe perder de vista que los fiscales no son nombrados de la misma forma que el procurador general, sino a través de un concurso especial, elección del Poder Ejecutivo dentro de una terna y acuerdo del Senado. El procurador, en cambio, es nominado por el presidente (sin ninguna terna) y debe obtener el acuerdo de dos tercios del Senado. La diferencia se funda claramente en razones políticas; mientras que el fiscal debe someterse a un mecanismo de selección más técnico, donde el pliego llega al Senado con varios controles realizados con anterioridad, la designación del procurador general es el fruto de una negociación política, salvo que el presidente sea del mismo partido que tenga los dos tercios de la Cámara alta, circunstancia que no es la más frecuente.
Así como se diferencian en la cuestión del nombramiento, lo mismo ocurre con los mecanismos de remoción. Mientras que los fiscales son sometidos a un jurado especial de enjuiciamiento, luego de una investigación interna, el procurador debe afrontar (según la ley vigente) el juicio político previsto en la Constitución. Este mecanismo sigue un claro camino en el que ingresa la política, ya que requiere los dos tercios de la Cámara de Diputados (Cámara acusadora) para llevarlo ante el Senado, que oficia de Cámara juzgadora, el que a su vez deberá reunir los dos tercios del cuerpo para destituirlo. Por esta razón entiendo que el nuevo sistema de remoción que se establezca debe contemplar de alguna manera la intervención del Congreso, al menos del Senado, que participa de la designación.
Estas diferencias no son casuales ni arbitrarias, por el contrario, se fundan en razones que hacen al diseño de la institución, especialmente en protección de la independencia y autonomía funcional del fiscal que investiga un caso. Por esta razón, al debatirse en 1988 la primera ley orgánica del Ministerio Público se sostuvo que los fiscales tenían las mismas garantías e inmunidades que los jueces. De esta manera, el sistema penal en su conjunto sólo puede funcionar republicanamente sobre la base de la inamovilidad de fiscales y jueces, como garantía de independencia y autonomía. A ese carácter político del procurador general (muy distinto al rol del fiscal de un caso) debemos sumarle que se trata del cargo unipersonal de más poder efectivo previsto en la Constitución nacional con carácter vitalicio. Esta circunstancia por sí sola viola las reglas con que hoy se entiende el sistema republicano de gobierno, que señalan la conveniencia de que los máximos cargos políticos del Estado tengan un límite temporal, sean o no elegidos por el voto popular.
Por todas estas razones, propongo que una futura reforma de la ley orgánica del Ministerio Público Fiscal contemple las dos cuestiones expuestas. Por una lado, que limite el cargo de procurador general en el tiempo, y por el otro, que establezca una forma de remoción distinta del juicio político. Como ha quedado demostrado, dichas modificaciones no ponen en riesgo a los fiscales, a quienes se les garantiza su estabilidad para que intervengan en las investigaciones penales con independencia y autonomía.
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Fiscal general ante la Cámara del Crimen
