Laberinto electoral: el otro lado de la reforma política
¿Podrá la política autolimitarse? Lemas, colectoras, acoples y alianzas: las permisivas normas vigentes multiplican la oferta electoral hasta hacerla incomprensible
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Si el año pasado usted votó en Santa Cruz, sabrá que el candidato más elegido fue Eduardo Costa, pero la gobernadora es hoy Alicia Kirchner. Si lo hizo en Formosa, habrá encontrado al candidato Gildo Insfrán en 54 de las 78 boletas entre las que tuvo que elegir. Si fue en Jujuy, se habrá preguntado por qué Gerardo Morales compartió boleta con Sergio Massa, Margarita Stolbizer y Mauricio Macri. Y si votó en Tucumán, sabrá que 50 de los 80 acoples entre los que tuvo que optar apoyaban al oficialista y vencedor Juan Manzur.
Nada de esto es ilegal. Las leyes electorales (nacional y provinciales) habilitan una variedad de "estrategias" por el estilo: lemas, listas colectoras y espejo, acoples y alianzas efímeras que ponen a muchos ciudadanos frente a una oferta electoral extensa, incomprensible y contradictoria, lo que no pocas veces termina resultando en un voto al menos desinformado o, como dicen algunos expertos, directamente limitado.
Mientras el Gobierno impulsa la discusión de una reforma política, que comenzará en mayo con el envío del proyecto oficial al Congreso, los temas centrales parecen resumirse en el voto electrónico, la unificación del calendario de votación y el rediseño de la autoridad que controla las elecciones. Pero menos se habla de la regulación de la oferta electoral y de los partidos políticos, aunque a nadie se le escapa que no hay voto electrónico que pueda hacer más sencillo elegir entre 80 boletas. En parte, porque poner la laxitud de estas normas en primer plano implica navegar las aguas complicadas de la negociación con las provincias, que son autónomas para dictar sus leyes electorales y juegan su propio ajedrez político. También porque significa restringir ciertas prácticas -consolidadas durante el kirchnerismo como una de las principales estrategias para sumar adhesiones- que benefician a casi todos. La contracara es un sistema en el que el ciudadano no termina votando siempre lo que quiere; es lo que los expertos llaman un "bajo umbral de ciudadanía electoral".
"Las reglas vigentes en la Argentina no aseguran el ejercicio pleno de los derechos a elegir y ser elegido a todos los ciudadanos", se lee en un documento reciente del Centro para la Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec) –realizado por Julia Pomares, Marcelo Leiras y María Page– que anticipa el lanzamiento de Argentina Elige, la semana próxima. Se trata de una plataforma cívica, "plural y apartidaria", que integran Cippec y un conjunto de líderes sociales, empresarios y académicos para motorizar que la reforma política y electoral que se debatirá en los próximos meses esté "orientada a los ciudadanos".
"Hoy en la Argentina el condicionamiento de las leyes sobre el juego electoral es muy limitado. En los últimos años las alianzas, que nunca habían sido un tema de regulación, son las protagonistas de la competencia electoral. Las reglas se tienen que adaptar", apunta Julia Pomares, directora ejecutiva de Cippec. La actual ley electoral le dedica a las alianzas sólo un artículo. Algo así como si en cada elección estuviéramos jugando al futbol con el reglamento del básquet.
Quizás porque las elecciones del año pasado -con los conflictos en Tucumán y la lentitud del recuento de la elección presidencial como momentos más evidentes- mostraron los efectos concretos del problema, poner en discusión la oferta electoral logra adhesiones de sectores que no lo habían considerado prioritario hasta ahora. Al menos en teoría.
"Es tan relevante el tema de la oferta electoral que la regulación condiciona para bien o para mal la performance de la modalidad del voto, que es algo instrumental", dice Alejandro Tullio, que fue durante 15 años, hasta diciembre pasado, director nacional electoral. "El ciudadano no puede enfrentarse con múltiples combinaciones arbitrarias y a veces contradictorias. Al votante se lo confunde, genera inconvenientes para contar los votos y es ineficiente como forma de construir poder."
Tullio habla de las permisivas reglas vigentes para el armado electoral: la ley de lemas (en Santa Cruz, Formosa y Misiones, por la que cada partido puede presentar varias listas y dirimir su interna en la elección general), listas colectoras (los partidos forman una alianza para gobernador pero van en listas separadas para legisladores) y listas espejo (los mismos candidatos compiten por diferentes partidos). Como dice el documento de Cippec, "estas prácticas desdibujan las diferencias entre los partidos, a tal punto que es difícil distinguir la oferta oficial de la opositora, y hacen crecer la oferta electoral artificialmente".
De leyes y prácticas
Como sucede con frecuencia, la realidad cambia más rápido que las leyes que quieren regularla. Así, nuestra arquitectura jurídica está basada en la figura de los partidos políticos, mientras cada vez más las alianzas son las protagonistas de las contiendas electorales. "Las alianzas deben asimilarse más a los partidos; hoy los partidos tienen obligaciones y reciben sanciones por lo que hacen las alianzas, que no pueden ser sancionadas porque se disuelven en cuanto ganan las elecciones. Hay que buscar mecanismos para que las alianzas se sostengan en el tiempo", sigue Tullio.
En el fondo, la disyuntiva parece ser hasta dónde una ley puede transformar la realidad. "En el mundo, la idea de grandes partidos que se sostienen en el tiempo es difícil de encontrar, y allí donde implosionan no son reemplazados por otros grandes partidos. Más bien surgen personalidades que generan organizaciones a la nueva usanza, más efímeras, más volátiles, más centradas en lo local. Es ilusorio pensar que una ley va a generar un sistema con tres grandes partidos nacionales de orientaciones ideológicas claras", apunta el politólogo Gerardo Scherlis, director de Reforma Política en la Secretaría de Asuntos Políticos que conduce Adrián Pérez, donde se redacta el proyecto.
Pero una ley quizás sí podría promover cambios para reducir la fragmentación electoral extrema de la Argentina: hay en el país más de 600 partidos políticos, que pueden ser nacionales, distritales o provinciales, cada uno con sus normas y atribuciones. Hay calendarios electorales provinciales que no siempre coinciden entre sí o con el nacional. Y hay leyes diferentes: en algunas provincias, un chico de 16 años puede elegir presidente pero no gobernador. Disponerse a cambiar esto implica atravesar una maraña normativa que desemboca directamente en la autonomía provincial. "La Argentina es un país federal, la política históricamente se ha hecho en las provincias, que tienen sus propias fuerzas políticas. Los partidos tienen sus formas en cada una: no es lo mismo el peronismo en el conurbano bonaerense que en Salta, y el radicalismo tenía un perfil más liberal de centroizquierda en la capital y más conservador en Córdoba", dice Scherlis.
¿No hay nada que se pueda hacer, entonces, para dar cierta racionalidad al escenario? "Nadie habla de recortar autonomía ni cambiar las Constituciones, pero sí, dentro de la libertad que tienen las provincias, hay que discutir umbrales mínimos y comunes de ciudadanía electoral, un piso de derechos que se garantice en todo el país", dice Pomares, quien sin embargo reconoce las dificultades de la propuesta. "Todo lo que en la Argentina implique un pacto federal, de la coparticipación a la salud pública o las elecciones, es lo más complejo, porque los gobernadores son actores de peso y hay muchas disposiciones en las Constituciones provinciales -apunta-. El diseño institucional de esa negociación, en el tema electoral, es complejo. ¿Una ley convenio a la que puedan adherir las provincias? ¿Un pacto que firmen los gobernadores?" "Una invitación a discutir el tema", se dice por ahora en el Gobierno.
Estado vs. provincias
Esta pulseada por el control de las elecciones es histórica en la Argentina. Según cuenta el historiador, profesor de la UBA e investigador del Conicet Luciano de Privitellio, "la primera ley nacional de elecciones es de 1857. Antes de eso cada provincia votaba electores como quería. Cuando las provincias ceden potestad a la Nación para organizar elecciones se reservan la de hacer sus leyes electorales. Al principio los padrones que usaba la Nación eran provinciales porque el Estado nacional no tenía los instrumentos para elaborarlos. En el siglo XX el Estado se hace cargo, se organizan padrones nacionales y jueces federales para el control de las elecciones".
La ley Sáenz Peña fue la señal más clara de ese cambio. No es azaroso nombrarla: este año se cumple el centenario de su primera aplicación en una elección presidencial, en 1916, en la que ganó Hipólito Yrigoyen. De aquella ley sólo nos queda la obligatoriedad del voto y el cuarto oscuro. "Desde aquel momento hubo otras leyes electorales que cambiaron la manera en que votamos. En 1962, se instaura la representación proporcional que hoy usamos", dice De Privitellio, y apunta: "La clave de un sistema electoral es la manera en que se traduce un resultado, por ejemplo, en diputados electos. La proporcionalidad es una de las formas. Mientras la mantengamos, no habrá grandes novedades".
Las consecuencias de la laxitud de las normas electorales llegan a la gobernabilidad. "El partido político es un mecanismo eficiente de coordinación: hay partidos porque es imposible que 257 diputados se pongan de acuerdo. Se necesitan unos pocos que representen a muchos. Hoy hay 35 monobloques en el Congreso. El resultado es que hay que negociar uno a uno y para todo, no hay eficiencia ni previsibilidad para gobernar", sintetiza Pomares.
Ana María Mustapic, directora del Departamento de Ciencia Política de la UTDT, agrega otra consecuencia, no menor. "Si se limitaran este tipo de estrategias electorales, disminuirían los costos de la política electoral: si tengo muchas listas que me aportan votos, tengo que compensar a mucha gente con cargos o espacios", dice. Y el ejemplo lleva a Brasil, con las diferencias del caso, donde esa devolución de favores acaba de quedar en evidencia en una coalición quebrada y un Congreso fragmentado, "en el que las mayorías se terminan consiguiendo de las peores maneras posibles", como dice el senador del Frente Para la Victoria Juan Manuel Abal Medina, que como jefe de Gabinete siguió de cerca la anterior reforma electoral, en 2009. "Cuando querés plantear alguna regulación en general te acusan de dejar alguna opción política afuera, sobre todo la izquierda. Yo les decía que no es más democrático tener 20 partidos que no vota nadie que una opción política clara para el votante", señala.
El asunto de fondo es que, como dice Mustapic, "toda reforma de un sistema electoral implica una redistribución de poder". ¿Hasta dónde puede una ley encorsetar las prácticas políticas? Responde: "Las reglas que existen permiten estas estrategias que afectan el derecho a elegir y ser elegido. Si se entiende que esto perjudica el derecho del ciudadano a elegir con información y opciones claras, se puede justificar la regulación que cambie el escenario".
Abal Medina es más asertivo: "Los partidos son instituciones de la sociedad civil, pero desde la reforma de 1994 también son instrumentos de gobierno. La ley tiene que trabajar cuando los partidos no funcionan bien, tiene que actuar ortopédicamente para lograr mínimos niveles que te permitan saber qué votás cuando votás".
Mientras tanto, el proyecto oficial se termina de revisar en el Poder Ejecutivo, después de rondas de diálogo con ministros de Gobierno, partidos políticos, jueces, ONG y académicos. El proyecto incluiría la decisión de eliminar las listas colectoras y las candidaturas múltiples, establecer el voto electrónico, prohibir la cadena nacional durante la campaña y poner restricciones a la cartelería fuera del período de campaña. También la ciudad de Buenos Aires acaba de lanzar "un diálogo sobre reforma política y electoral" y prepara una plataforma similar para una ley de partidos políticos en 2017.
En la academia y en la política, se sabe que hay temas de fondo sobre los que existe consenso, pero que probablemente no sean objeto de propuestas, como el financiamiento de las campañas o un aumento de la cantidad de votos necesaria para que un partido siga participando en elecciones. No hay margen, se evalúa, para que el Gobierno pueda ser acusado de limitar a los partidos chicos.
"La gran reforma política en la Argentina sería separar a los partidos del Estado, no armar estructuras sobre la base del dispendio de recursos públicos", agrega Scherlis. En esa línea, resta ver qué tanto aceptarán los legisladores poner restricciones a las prácticas que llevaron a muchos de ellos al Congreso.
Elecciones 2015 en cuatro provincias
SANTA CRUZ
Eduardo Costa fue el candidato más votado (41,6%), pero por la ley de lemas, Alicia Kirchner (34.4%) fue electa gobernadora. Hubo un sublema cada 475 electores.
LA RIOJA
Nueve agrupaciones compitieron por la gobernación, pero debido a las listas colectoras hubo 43 boletas distintas. Hubo un candidato cada 50 electores.
JUJUY
El ganador Gerardo Morales compartió distintas boletas con Sergio Massa, Margarita Stolbizer y Mauricio Macri.
SALTA
Las listas de Juan Manuel Urtubey y Juan Carlos Romero tenían cada una varias listas de diputados distintas. Además, en esa provincia hubo un candidato cada 87 electores.
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