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Los desafíos de la obra pública
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En materia de infraestructura, los cuellos de botella se transforman en una restricción de primer orden, no solo para el crecimiento y desarrollo económico –en particular para países de escaso desarrollo relativo–, sino también para la implementación de planes desarrollo territorial.
Cada proyecto de infraestructura, incluido o no en un plan territorial, representa un factor de transformación regional con beneficios que exceden los ingresos económicos directos asignados al proyecto. El carácter transformador de un plan tiene implicancias sociales, económicas, comerciales y representan importantes externalidades positivas que se generan al “romper” cuellos de botella en una red de infraestructura.
Las restricciones para la ejecución de la infraestructura pública suelen originarse en un conjunto de factores que pueden darse de manera aislada o conjunta. Solo por mencionar algunos: proceso de planificación deficiente y priorización de los proyectos, debilidad institucional, mala elección del mecanismo de financiamiento, y, por último, la inestabilidad macroeconómica recurrente, determinada por un déficit fiscal cónico y ratios de deuda insostenibles.
Argentina cuenta con diferentes instrumentos de financiamiento para la infraestructura pública. Estos pueden ser fondos públicos provenientes de recursos presupuestarios, endeudamiento bilateral con Estados soberanos, endeudamiento con organismos multilaterales o a través de la interacción público-privada.
La elección del mecanismo de financiamiento no es sencilla ni lineal ya que debe surgir de un análisis que garantice economía, eficiencia y eficacia en la asignación de recursos públicos, sea que estos se apliquen en el presente o para el pago de deuda en el futuro. Una buena elección en este sentido se traduce en menores riesgos en la planificación financiera, es decir, la disponibilidad de fondos que garanticen desembolsos en la finalización de los proyectos en los tiempos previstos.
Desde Cippec realizamos un estudio en varias etapas que comenzó con el análisis del financiamiento bilateral concesional, cuyo origen principal es la República Popular de China. Hasta 2022, estos préstamos alcanzan los USD 35.335 millones, es decir 7,6% del PBI y 9,4% de la deuda bruta de la administración central. Estos recursos fueron aplicados principalmente a proyectos de transporte (ferrocarriles) y energía (hidroeléctricas, centrales nucleares), sin embargo, también se incluyen proyectos viales, comunicaciones, agua y saneamiento. La reciente incorporación de la Argentina a la “Ruta de la Seda” implicó la ampliación de créditos por USD 9700 millones y USD 3000 millones del swap de monedas.
De cualquier modo, por más que el financiamiento sea condición necesaria, no es suficiente. De acuerdo con lo que indican las buenas prácticas y recomendaciones comparadas de organismos internacionales existe una necesidad de fondo, que es contar con instituciones sólidas.
La experiencia internacional y regional nos muestra que la institucionalidad resulta un factor decisivo, en particular para las agencias encargadas de planificar y ejecutar proyectos de infraestructura ya que no solo mejora la eficiencia del gasto de capital, sino que contribuye a la estabilidad macroeconómica, al crecimiento y a la sustentabilidad fiscal. En casos como el de la Argentina, este último elemento es particularmente importante ya que cuenta con escaso margen fiscal, recaudación ineficiente y altos niveles de deuda púbica.
El desarrollo eficaz de infraestructura requiere de planes sectoriales que luego se sintetizan en planes nacionales de desarrollo. El Plan Estratégico Territorial en la Argentina, cuya última actualización fue en 2018, es una buena aproximación a un plan de desarrollo integrado y da cuenta de una política pública de largo plazo a la que han dado continuidad las últimas cuatro administraciones de gobierno. Mantener vigente y actualizado dicho plan debería ser un ejercicio recurrente del Estado.
Los sucesivos proyectos fallidos de obras públicas deberían dejar una importante lección: las “buenas ideas” no alcanzan para generar “buenos proyectos”. Por lo tanto, la selección y priorización de los proyectos en base a criterios técnicos y económicos es un aspecto central. Para transformarse en un proyecto, una necesidad de infraestructura requiere demostrar su factibilidad técnica, económico, financiera y ambiental mediante estudios que demuestren su resiliencia.
Por esta razón, el proceso de preinversión no debe ser subestimado. La evidencia muestra que grandes proyectos de inversión y de alto costo de financiamiento sin estudios de factibilidad completos corren serio riesgo de transformarse en capital hundido, un riesgo aún mayor para países con baja tasa de inversión pública como la Argentina.
La escasez de fondos públicos destinados a obra pública aumenta el riesgo de que sea el financiamiento quien comande la priorización y no el proyecto per se es alto. Por lo tanto, contar con una cartera de proyectos “factibles” es vital para el desarrollo de obras públicas económicas, eficaces y eficientes, más allá del mecanismo de financiamiento seleccionado.
En este contexto, Argentina cuenta con una normativa acorde a las experiencias exitosas en el mundo para la ejecución de la obra pública. El Sistema Nacional de Inversión Pública es robusto y se encuentra en un continuo proceso de mejora.
Sin embargo, hay un camino por recorrer que incluye el respeto a la institucionalidad, alejarse de la discrecionalidad en el proceso de toma de decisiones de inversión pública, el desarrollo de planes regionales y sectoriales (por ejemplo, en transporte y energía), la correcta selección y priorización de proyectos factibles y la selección del mecanismo de financiamiento adecuado. Enormes desafíos para la obra pública en la Argentina y las próximas administraciones de gobierno.
Einstoss, investigador asociado del programa de Gestión Pública de Cippec; Rojo, economista especialista en energía
