Por primera vez, un uso constitucional de las facultades delegadas
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PARA LA NACIONFederico Sturzenegger
Ayer a las 23.59 venció el plazo de un año que el Congreso había dado al Ejecutivo para el uso de ciertas facultades delegadas. Este tiempo deja una estela de 65 decretos delegados que comenzaron con la disolución del Inadi (símbolo del uso político e ideológico del Estado) y que terminó con la disolución de Vialidad Nacional (símbolo de la corrupción kirchnerista). En el medio, los 65 delegados implementaron una profunda transformación del Estado, se eliminaron 23 leyes y se modificaron otras 77. También avanzó el proceso de desregulación. En gran medida, permitieron el ahorro de unos 2000 millones anuales en gastos que es dinero que vuelve al bolsillo de los argentinos.
Vale entonces hacer una reflexión sobre este capítulo de delegadas, pero no solo para repasar lo que se hizo sino, sobre todo, repasar cómo se hizo. En esta última dimensión surge una interesante comparativa con el uso de las facultades delegadas por gobiernos anteriores. Veremos que lo que siempre se dice que la sociedad argentina tiene una doble vara para los gobiernos peronistas y no peronistas se ve con gran nitidez en este caso. Mientras que el peronismo usó las facultades delegadas de una manera que largamente excede el mandato constitucional sin generar mayores reacciones, la presidencia de Javier Milei se ciñó estrictamente al mandato constitucional sin evitar por eso los cuestionamientos permanentes.
Empecemos por el comienzo. Las facultades delegadas están estipuladas en el artículo 76 de la Constitución que dice “se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca”.
Es decir que el texto es claro en que la delegación es algo excepcional, limitada en el tiempo y puntual para la temática establecida por el Congreso. En el fallo “Colegio Público de Abogados de la Capital Federal”, la Corte Suprema enfatizó el punto estableciendo que la delegación tiene que tener un “principio claro e inteligible”. En criollo, que no puede ser una amplia sábana donde todo vale.
Es por ello que es interesante comparar con lo hecho por los gobiernos anteriores. Si nos remitimos al período posterior a la sanción de la reforma constitucional de 1994, vemos que estos principios constitucionales se violaron casi siempre a pesar de que la Justicia, o incluso la Corte Suprema, haya validado posteriormente el accionar del Ejecutivo. Menem las usó con la ley 24.629, De La Rúa con la ley de Competitividad 25.414 y la ley del Déficit Cero 25.453, ambas con amplísimas facultades. Eduardo Duhalde impulsó la Ley 25.561, también con una amplia delegación que le permitió salir de la Convertibilidad y cambiar los contratos afectando fuertemente el derecho de propiedad. Esta delegación tenía un plazo original de 2 años, pero la ley 25.820 la prorrogó hasta fin del 2004, la ley 25.972 la extendió hasta fin del 2005. Las leyes 26.077 y 26.204 hicieron lo propio extendiéndolas hasta fin de 2007. Es decir que Néstor Kirchner operó todo su mandato con una amplia delegación. Cristina Kirchner hizo lo suyo. Las leyes 26.339, 26.456, 26.563, 26.729, 26.896 y 27.200 (se ve que la extensión llegó a ser un mero trámite) extendieron la delegación hasta fines del 2017 cuando el gobierno de Mauricio Macri decidió no pedir su renovación.
Obsérvese que ninguno de los dos principios constitucionales se cumplió durante el período kirchnerista. Por un lado, el plazo se prorrogaba indefinidamente (aunque con anuencia del Congreso) y el mandato era de una laxitud extrema. No se usaba para reformar el marco jurídico sino para innovar con nuevas instituciones y afectaciones al derecho de propiedad.
Pero por si esto no fuera poco quedaba el capítulo más grotesco que como siempre es el de Alberto Fernández. Cuando el kirchnerismo volvió en 2019, convertido en tragedia, impulsó la ley 27.541 restableciendo las facultades delegadas también con carácter amplio. ¡Lo notable es que el presidente Fernández, cuando vio que se le vencía un plazo de facultades delegadas decidió prorrogarlas por DNU! Es decir que el peronismo decidió violar una instancia más de institucionalidad directamente obviando la necesidad que el Congreso aprobara la delegación. Así, el peronismo había consumado el quiebre definitivo de la república. Para entender la doble vara que mencionamos antes simplemente imaginen lo que se diría si el presidente Milei emitiera un DNU hoy extendiendo las facultades delegadas por un año más. Pero eso fue lo que hizo Alberto Fernández ante una casta política silenciosa.
El enfoque de delegación en la Ley 27.742 no podría ser más diferente al de esta historia que acabamos de contar. En la Ley Bases de Javier Milei se definió un plazo acotado de 1 año (hoy caducado) y delegaciones muy específicas. El motivo por el cual el año de plazo no era un problema era porque el Presidente Milei no pretendía gobernar con delegadas, sino que necesitaba el período para avanzar en su programa de reforma estructural del gobierno y de la economía. Entonces una primera diferencia es que el peronismo quería tener libertad para gobernar sin restricciones, Milei quería el instrumento para acelerar su plan de reformas.
En términos de foco la Ley 27.742 definió cinco áreas específicas de delegación que estaban contenidos en los artículos 3, 4, 5 y 161 y 162. La delegación de los artículos 3, 4 y 5 obedecía a un diagnóstico concreto: el sector público había crecido con el kirchnerismo con mecanismos ideados para ocultar el gasto, permitir la corrupción y eludir el control de la sociedad. Tres de estas herramientas eran: las empresas públicas como cotos independientes, los organismos descentralizados con capacidad para cobrar tasas (“impuestos”) propios que generaban inflación de trámites con fines recaudatorios, y los fondos fiduciarios, mecanismos flexibles pero corruptibles de gasto (cuando llegamos la plata del Fondo del fuego se había transformado en sueldos en Télam y el Fondo de desarrollo provincial en el plan platita de Massa). Los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Bases permitían atacar a estos canales del uso política del Estado de manera directa.
El artículo clave era el 3.a que permitía la eliminación o modificación de funciones y competencias que consideramos requerían cambios o eran obsoletas. Esta norma fue fundamental para redefinir el funcionamiento de áreas enteras del gobierno (por ejemplo, se redefinieron las funciones de todas las fuerzas de seguridad, de los organismos de transporte, del INTA, INV, INTI, por mencionar un par de ejemplos de entre los más conocidos). El artículo 3.b permitía fusionar, disolver, transformar áreas de la administración, aunque el Congreso fue preciso al punto tal de incluir un listado de organismos que no podrían disolverse. Este artículo fue el vehículo para poder centralizar los organismos descentralizados -y así eliminar los incentivos a la burocracia recaudadora-, eliminar duplicaciones de funciones y de estructuras administrativas. Como parte del uso de este artículo se centralizaron el INAI, varios organismos culturales como el Instituto Nacional del Teatro, la Comisión Nacional de Bibliotecas Populares o la Comisión Nacional de Monumentos, Lugares y Bienes Históricos, los cuales pasaron a depender directamente de la Secretaría de Cultura. También se reorganizaron entes como el Enard, y se disolvieron instituciones como el Inadi y Vialidad, avanzando así en la eliminación de estructuras superpuestas, sin función clara o con un fuerte sesgo ideológico. Estas acciones no solo racionalizaron el Estado, sino que también marcaron un cambio de paradigma en la relación entre burocracia, política y gasto público. El artículo 4 permitió la transformación jurídica de las empresas públicas con lo cual avanzamos en transformarlas en Sociedades Anónimas, para que tengan balance y estén auditadas por la CNV. Luego de décadas finalmente Yacimientos Carboníferos Fiscales y el Banco Nación pasaron a ser entidades con un marco jurídico claro y definido. El artículo 5 permitió el desarme de los fondos fiduciarios, un nido de corrupción que iba desde el FISU de Grabois, y al de todo el resto que habían licuado sus fondos en gastos políticos. Por último, las delegaciones de los artículos 161 y 162 eran las más amplias porque permitían reformar las leyes 15.366 y 24.063 en el área de energía.
El artículo 3.a al permitir correr al Estado de ciertas funciones permitió algunos avances en materia desregulatoria. Pero en este plano fueron acotados. De hecho, durante el tratamiento buscamos una delegación específica para desregulación, pero el Congreso no la otorgó. Con lo cual las únicas desregulaciones que ocurrieron fueron cuando retiramos o modificamos las funciones del Estado de ciertas actividades, aspectos que pudimos ejecutar en minería, gas licuado de petróleo (GLP), , vitivinicultura, certificaciones industriales, y obra pública, entre otros. También se actuó sobre sectores como el de industrias culturales, actividades agroindustriales, turismo, y economía del conocimiento, donde se simplificaron registros y se eliminaron barreras que dificultaban la inversión. Bajo el ojo vigilante de la Secretaria legal y Técnica de Presidencia se decidió que el uso de las facultades delegadas sería estrictamente acotado a la letra de la delegación, sin admitir ni generalidades ni librepensadores ni desvíos. Así en el camino, luego de interminables discusiones, fueron quedando algunos temas . El resultado sin embargo es un impresionante conjunto de reformas.
Hay en la Argentina hoy una fuerte discusión sobre las formas del presidente Milei. Pero hay menos discusión sobre su apego a las instituciones. El Presidente siempre dice que prefiere “una verdad incómoda a una mentira confortante”. Diríamos en este debate sobre las formas que la sociedad prefiere “un presidente que habla suave mientras viola la Constitución a un presidente de lenguaje fuerte que la respeta”. Espero que este uso extraordinariamente profesional e institucional de estas facultades permita resignificar esta opinión. Y también que permita abrir un nuevo capítulo de mayor calidad institucional, y donde este tipo de instrumentos esté sometido, como ha sido en esta gestión, a las restricciones de la Constitución.
(*) Ministro de Desregulación y Transformación del Estado
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