Un antecedente necesario para el debate de un nuevo pacto federal

El momento en el cual se firmó el Acuerdo de Reafirmación Federal, bajo advocación de Nuestra Señora de Luján, en la ciudad homónima de la provincia de Buenos Aires, con un simbolismo similar al día elegido para arribar este año a un nuevo pacto federal, ofrece ciertas similitudes que cabe rescatar, así como señalar aspectos de procedimientos que lo hicieron posible, principales contenidos, y efectos en la reforma constitucional de 1994.

Se arriba al acuerdo de 1990 en momentos en que el gobierno de Carlos Menem transitaba un proceso de muy alta inflación, no habiéndose podido doblegar totalmente la hiperinflación que condujo al presidente Alfonsín a la entrega anticipada del mando en julio de 1989, y que solo se supera hacia mediados de 1991 y en 1992, con la sanción de la ley de convertibilidad, acompañada por la ley de consolidación de deuda interna de ese año, y por el arreglo de la deuda externa (con unos 500 bancos) en el marco del Plan Brady, propuesto por Estados Unidos,

Al igual que en la época actual, se tenía conciencia de que se había agotado un modelo de Estado incapaz de revertir la decadencia económica y social del país, que se extendía durante décadas (que habían agravado y profundizado sucesivos gobiernos de facto), y que se asistía a una situación límite que obligaba a realizar profundas reformas estructurales, con clara proyección federal, en donde también las provincias pudiesen aprovechar sus variados recursos económicos, agrupadas en regiones afines, facultadas a abrirse a los mercados exteriores y fortalecer la integración supranacional.

El acuerdo de 1990 fue preparado por las negociaciones entre el gobierno de Alfonsín y el justicialismo renovador, liderado primero por Antonio Cafiero como gobernador de Buenos Aires y poco después también por Carlos Menem, gobernador de La Rioja, con miras a una futura reforma constitucional, pero que no excluía atender la muy grave coyuntura económica y social que ya atravesaba el país desde 1987. Aquel acuerdo fue anticipado en tres proyectos: el “Pacto federal: propuesta justicialista” (Mar del Plata, enero de 1988); la “Declaración de Corrientes” –por gobernadores (de partidos provinciales) de San Juan, Neuquén y Corrientes– de febrero de 1988; el “Acta de reafirmación federal”, del radicalismo, del 11 de abril de 1988 (puede consultárselos en mi libro La reforma por dentro, documentos VIII, IX y X, en www.garcialema.com.ar).

Así, el acuerdo de 1990 fue preparado por textos separados que reflejaban distintas aspiraciones de todas las fuerzas políticas, y suscriptos en menos de cuatro meses de 1988. Su forma tiene una peculiaridad a destacar –que podría servir al pacto ahora en debate–: la existencia de protocolos de reservas efectuados por las provincias de Chubut, Córdoba, Catamarca, Buenos Aires, Corrientes, Río Negro, Tierra del Fuego, y la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires (que firmó en paridad a las provincias, pero con reserva de su estatus jurídico, que le garantizara a sus habitantes elegir a sus autoridades y atribuciones de gobierno local).

El texto del acuerdo se compone de cinco objetivos y 19 artículos. Indicó que el desequilibrio federal en las relaciones entre la Nación y las provincias se acrecentó por los gobiernos de facto, normas y prácticas de los poderes del Estado; pretendió un proyecto de sociedad basado en un desarrollo económico y social integrado, autónomo y con justicia social, mediante un federalismo de concertación para el equilibrio territorial; con “la adopción de medidas tendientes a lograr que los gobernadores ejerzan con plenitud su función constitucional como agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes del de la Nación”.

Desde un punto de vista estructural –que fue el origen de normas de la Constitución nacional en la reforma de 1994 (que cito)– se decidió “impulsar decididamente un proceso de regionalización fundado en el acuerdo de las provincias interesadas, con el apoyo o estímulo federal” (art. 75, inc. 19 y 124); reconocer el derecho de las provincias a realizar gestiones y acuerdos en el orden internacional sin lesionar las atribuciones en política exterior que le corresponde al Estado nacional (artículo 124); reconociendo a las provincias “el dominio y jurisdicción de los recursos naturales renovables, superficiales y subyacentes que se encuentren en sus territorios, propendiendo a su utilización e industrialización en origen y transformando a las empresas nacionales que los exploten en entidades públicas federativas con participación accionaria provincial” (de modo sucinto introducido en artículo 124); la transferencia de servicios del Estado nacional a las provincias no podrá ser compulsiva ni inconsulta, sino concertada y ratificada por ley del Congreso y con la asignación de los recursos que correspondan (artículo 75, inciso 2, quinta parte); sentó bases del sistema de coparticipación impositiva (artículo 75, inciso 2); de “medidas de protección del adecuado funcionamiento de la banca provincial y regional, reformulando la ley de creación del Banco Central de la República Argentina y la de entidades financieras, a fin de garantizar una adecuada interpretación de las necesidades de las economías regionales al instrumentarse las políticas monetarias, crediticias y bancarias” (llevado en modificación sintética al actual artículo 75, inciso 6); promoción de la “autonomía de los municipios” (artículo 123); mientras que otras muchas reivindicaciones formuladas en ese acuerdo fueron resumidas en el artículo 125, segunda parte, cuando se reconoció a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires “promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”.

El acuerdo federal de 1990 se expidió sobre la reforma del Estado de modo enérgico en su punto 17 con “el firme compromiso del Estado nacional y de las provincias a efectos de profundizar el proceso de reformas de las respectivas estructuras administrativas impulsando las técnicas de desmonopolización, desburocratización y reconversión, en orden a diseñar un sector público que sirva de herramienta eficaz para el logro del bien común. El Estado nacional se obliga a cooperar con los gobiernos provinciales en el esfuerzo que efectúen en este sentido”. Su antecedente puede servir, con arreglo a lo ahora previsto en las normas constitucionales citadas, para arribar a un nuevo pacto Nación/provincias, como el ahora políticamente enunciado.

Exprocurador del Tesoro de la Nación (1991/1995); negociador por el PJ de los acuerdos para la reforma constitucional de 1994; convencional constituyente miembro de la Comisión Redactora y de Coincidencias Básicas; exvicejefe de Gabinete de Ministros (1995/1996). Conjuez de la Corte Suprema