Del unitarismo fiscal al falso federalismo

La Corte Suprema de Justicia dictó el 21 de diciembre un fallo por unanimidad de sus miembros, en “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c. Estado Nacional-Acción Declarativa de Inconstitucionalidad”, haciendo lugar a una medida cautelar solicitada por la Ciudad contra el Estado Nacional, en el conflicto suscitado por la disminución de la coparticipación impositiva. El Alto Tribunal ordenó que durante la tramitación de la causa el Gobierno Federal entregue a la Ciudad Autónoma el 2,95% de la masa coparticipable del Art. 2 de la Ley 23.548, en forma diaria y automática por el Banco Nación y que se abstenga de aplicar la Ley 27.606.

El grave conflicto se originó por el dictado del DNU 735/2020 del Gobierno Federal que dispuso una quita de un 1,18 % de los 3,50 % que tenía la Ciudad Autónoma, por lo que quedó en 2,32 % su participación. Debe destacarse además, que el monto detraído a la CABA fue destinado directamente a la Provincia de Buenos Aires, lo que patentizó de manera indudable la arbitrariedad e intencionalidad política con que se actuó. Por esto la Ciudad demandó al Estado Nacional sosteniendo la inconstitucionalidad de dicho DNU, que además afectaba la autonomía financiera y violaba los principios federales de la coparticipación. Posteriormente, la Ley 27.606 de 2020, dispuso que finalmente la coparticipación de la CABA retornaba a los 1,40 % , fijados en la Presidencia de Duhalde. Y que cada año en el Presupuesto se fijará el monto correspondiente a dicha transferencia en seguridad. Como consecuencia de ello, la CABA presentó esta Acción de Inconstitucionalidad ante la Corte Suprema, en la que se dictó la medida cautelar, lo que significa que debe todavía fallarse el fondo de esta acción y de la vinculada con el DNU 735.

En el Considerando 5° del Fallo, de especial importancia, se efectúa un análisis histórico de la coparticipación y de las modificaciones operadas por la Reforma Constitucional de 1994, que cambió el estatus de la Ciudad, con el reconocimiento de una autonomía plena. Y se sostiene que por la falta de sanción de la Ley Convenio de Coparticipación Impositiva, no se pudieron concretar los aspectos financieros de dicha autonomía. En consecuencia, al seguir rigiendo la Ley 23.548 de 1988, la Corte puntualiza que la coparticipación de la Ciudad sigue correspondiendo a la distribución primaria del Gobierno Federal, por lo que no se afecta la coparticipación de las Provincias. Y se precisa con gran claridad que el Art. 75 inc. 2 que establece las bases constitucionales de la coparticipación impositiva, así como lo vinculado a las transferencias de competencias, servicios o funciones, se asienta en la concurrencia de voluntades de los distintos órdenes gubernamentales.

En el Considerando 6° del Fallo se concluye en que las transferencias de competencias, servicios o funciones a la Ciudad de Buenos Aires y sus recursos respectivos, sólo se pueden concretar mediante acciones acordadas entre los órdenes gubernamentales. Y que las transferencias entre el Estado Nacional y la Ciudad Autónoma se rigen también por la Ley 24.588, especialmente en sus Arts. 6 y 7 y otras Leyes especiales, que establecen la concertación referida entre los Gobiernos.

En el Considerando 8° se analiza el Art. 75 inc, 2 sobre la coparticipación y se destaca que ni el DNU 735 ni la Ley 27.606 contaron con la aprobación de la Ciudad Autónoma. Y que tampoco hubo acuerdo en lo relativo a la transferencia dispuesta por la Ley 27.606, tal como lo requiere la Ley 24.588. En consecuencia, al haberse comprobado la brusca disminución de los recursos de la Ciudad, la verosimilitud del derecho invocado y el peligro en la demora, se hace lugar la medida cautelar, y con criterio equitativo se fija la coparticipación en un 2,95% y no en el 3,50% que se reclamaba.

La importancia del fallo para la república federal

Es un fallo de enorme importancia, ya que consolida una jurisprudencia de defensa de las autonomías, en este caso de la CABA, incuestionablemente consagrada en el Art. 129, tal como lo había expuesto la Corte en el anterior conflicto por el cierre de escuelas, también dispuesto por DNU. Y como en casos anteriores lo hizo con las autonomías provinciales y municipales, lo que es decisivo para la descentralización del poder.

Asimismo, se pone de relieve la trascendencia del federalismo de concertación, ya que como lo ordena la Ley Suprema en el Art. 75 inc. 2, es imprescindible el acuerdo de los distintos órdenes gubernamentales, en los temas analizados. Se ratifica asimismo la clara jurisprudencia ya fijada por la Corte en 2015 en los reclamos provinciales de San Luis, Santa Fe y Córdoba, por las detracciones a la masa coparticipable. Estos fallos son directo antecedente de esta medida cautelar.

En torno a esto, es lamentable que no haya comenzado el debate por la ley convenio de coparticipación impositiva, que tuvo que estar sancionada el 31 de diciembre de 1996, como lo recuerda la Corte también en el fallo, expresión de nuestra débil cultura constitucional.

Debemos destacar especialmente que el más Alto Tribunal está cumpliendo su elevado rol de defender la Constitución Nacional y la democracia republicana y federal y que este fallo avanza en la limitación del hiperpresidencialismo ejercitado mediante el DNU 735.

Esta patología no respeta la división y equilibrio de los poderes y tiende a la centralización, a través del manejo arbitrario de la caja, que subordina a los gobiernos provinciales y municipales, caracterizados por una notable dependencia política, económica y social.

En vez de finanzas federales hay unitarismo fiscal, ya que el gobierno nacional maneja más del 80% de los recursos, correspondiendo solo el resto al conjunto de provincias, Ciudad Autónoma y gobiernos locales. La arbitrariedad signa el destino del gasto público federal, como lo expresan especialmente las transferencias y el manejo de los subsidios, más allá de la coparticipación de la Ley 23.548. Es penoso el avance en materia presupuestaria del Ejecutivo, cuando se trata de una facultad del Congreso, que no puede ser declinada en manera alguna.

La reafirmación del hiperpresidencialismo y el ataque al orden constitucional

Frente al fallo, el Presidente con el apoyo de Gobernadores del oficialismo ha manifestado que no cumplirá el fallo de la Corte, lo que significa no sólo la reafirmación del hiperpresidencialismo centralista sino además, un ataque al orden constitucional preservado por el Art. 36 de la Constitución Nacional, entre otras responsabilidades jurídicas y políticas. Es una muy deplorable expresión de la decadencia nacional y de la bajísima calidad institucional.

Por una agenda de cambio

Hay que recorrer un camino completamente distinto. Es imperioso establecer una agenda federal, regional y municipal para el país, en base a adecuadas relaciones interjurisdiccionales. He formulado 20 Propuestas para fortalecer el federalismo argentino, en el libro “La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el fortalecimiento del federalismo argentino”, Jusbaires, 2017, destinadas a dar cumplimiento al gran proyecto federal de la Constitución, especialmente modernizado en la Reforma de 1994. Ninguna más urgente que la sanción de la ley convenio de coparticipación, que requiere del ejercicio de política arquitectónica, para superar los graves problemas y asimetrías de nuestra federación.

El autor es profesor titular Plenario de Derecho Constitucional y de Derecho Público Provincial y Municipal de la UNC, Profesor Honorario de la UBA, Director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho de Córdoba, Presidente Honorario de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional y Convencional Constituyente de la Nación en 1994

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