Menem: en siete años, 398 decretos

Nuevamente el presidente Carlos Menem anunció en estos días la posibilidad de firmar un decreto de necesidad y urgencia para sacar los proyectos de flexibilización laboral.

En sus siete años de gobierno, Menem firmó 398 decretos de necesidad y urgencia, es decir, un promedio de 4,5 decretos por mes o más de uno por semana.

Al dictar este tipo de decretos, el presidente asume facultades del Congreso, ya que legisla, modifica o deroga leyes, o sanciona normas con rango de ley. En este sentido, hacen excepción transitoria al principio de división de poderes. Sin embargo, de los casi 400 decretos, el 38 por ciento fue dictado durante las sesiones ordinarias del Congreso y el 62 por ciento durante las extraordinarias, no durante recesos.

La cifra resulta más llamativa si se tiene en cuenta que Raúl Alfonsín dictó 10 decretos de este tipo y entre todos los presidentes que ejercieron su mandato desde 1853 hasta 1983 dictaron solamente 25. De esta manera, una medida que fue extraordinaria durante más de 140 años, se ha convertido en cosa de todos los días en el último septemio.

Como justificativo de los "decretazos", el Gobierno argumenta la imposibilidad de esperar algunos pronunciamientos del Congreso. "Forma parte de la República y el Parlamento está siempre en condiciones de rechazarlos. Se dictan porque a veces el Gobierno tiene sus urgencias y el Congreso tiene otros tiempos", explicó a La Nación Félix Borgonovo, secretario Legal y Técnico de la Presidencia.

La mayor crítica a los decretos de necesidad y urgencia no radica en el decreto en si mismo. "Yo siempre los he aceptado. Pero una cosa es el uso y otra muy diferente el abuso. Esto va camino a ser una caricatura del estado de derecho. Lo peor del caso, es que la mayoría de los decretos son cosas que el Congreso hubiera aprobado porque el Gobierno tiene apoyo parlamentario. ¿Sabe, entonces, por qué el presidente los dicta? Por el miedo al debate público, es más expeditivo sacarlo sigilosamente", dijo el constitucionalista Jorge Vanossi.

Respecto del resto de los decretos, los números están más parejos. Alfonsín firmó 15.315 decretos de todo tipo. Durante su primer período de gobierno Menem dictó 16.452 y en lo que va de su segundo mandato lleva firmados 2366 decretos, lo que hace un total de 18.818 decretos.

Impuestos a la cabeza

De acuerdo con un trabajo realizado por los investigadores Matteo Goretti (Centro de Estudios para Políticas Públicas Aplicadas -Ceppa- e Instituto Torcuato Di Tella) y Delia Ferreira Rubio (Ceppa), hay un ranking de temas preferidos por el Gobierno a la hora de dictar decretos.

El 22 por ciento de ellos corresponde a impuestos, a pesar de que la Constitución Nacional dispone expresamente que sólo el Congreso puede crearlos. Le siguen temas salariales, megadecretos, regulación de organismos públicos, deuda pública, transporte, inmuebles, comercio, relación Nación-provincias,derechos civiles y políticos, energía eléctrica, promoción industrial y juicios contra el Estado.

Entre los temas impositivos en los cuales incursionó el Poder Ejecutivo se encuentran, por ejemplo, impuesto a los activos financieros, sobre los combustibles líquidos, se modificaron el IVA y el impuesto a las ganancias, y también se estableció el llamado impuesto al cine y a los videos.

Como una constante, la reacción frente a los decretos de necesidad y urgencia ha estado determinada por intereses sectoriales. Y el tema impositivo no es la excepción. Mientras la mayoría repudiaba la creación de impuestos, los beneficiarios de excenciones o suspenciones los aplaudían.

El caso del impuesto al cine fue notorio en este sentido. "El decreto 2736/91 dispuso que el impuesto que por ley se aplicaba a entradas de cine se aplicara también al alquiler de películas y a su emisión por televisión. las asociaciones de videoclubes y de medios de difusión portestaron desde el comienzo. Pero no contra todos los decretos, sino contra ese específicamente", contó Matteo Goretti.

De esta manera, la medida dio lugar a múltiples acciones judiciales. Varios tribunales ordenaron su suspención hasta que llegó a la Corte Suprema. El decreto no fue ratificado en el Congreso, pero, en su lugar, se sancionó una ley al respecto.

Marcha atrás

Entre esta extraordinaria cifra de decretos de necesidad y urgencia, como en botica, hay de todo. Por ejemplo, la donación de cemento asfáltico a Bolivia para la pavimentación de la ruta Tomatitas-El Picacho-San Lorenzo y de la pista de aterrizaje de Yacuiba.

Según Borgonovo, la necesidad y urgencia de este decreto estaban ligadas "a un viaje del presidente a Bolivia".

También hay un justificativo para el decreto 1563/93, a través del cual se dejaron sin efecto los contratos de derechos exclusivos de transmisión de los partidos de fútbol preliminares al mundial de 1994.

"La urgencia radicaba en el hecho de que no se podía esperar el tratamiento en el Congreso porque los partidos ya se estaban jugando y no se podía privar a la gente de todo el país de gozar un espectáculo", explicó el funcionario.

Pero uno de los decretos más notables y que generó más polémica fue el 603/91que aprobaba la contratación directa de la emisión de nuevos documentos de identidad para los argentinos. La empresa favorecida con el contrato por 200 millones de dólares fue Sofremi, del Ministerio del Interior de Francia. Además, se ordenaba una serie de excenciones impositivas y tarifarias para dicha empresa.

Cuando los medios dieron a conocer el decreto se desató un escándalo que terminó con un fallo judicial declarando nulo el decreto, la renuncia del entonces ministro del Interior, Julio Mera Figueroa, y el anuncio por parte del nuevo ministro, José Luis Manzano, de que se dejaría sin efecto la contratación. Finalmente, Menem dictó un nuevo decreto (el 1854/91) que anulaba el anterior.

Flexibilidad por decreto

"En este marco constitucional, las veces que yo me pueda mover mediante decretos, lo voy a hacer", dijo hace pocos días el presidente Carlos Menem en una conferencia de prensa que ofreció durane su visita a Bolivia.

Dadas las cifras mencionadas, la expresión del primer mandatario es mucho más que una advertencia al Congreso para que trate con urgencia los proyectos de ley sobre flexibilización laboral. El presidente considera, una vez más, que una ley no puede esperar los cansinos tiempos del Congreso.

Sea como fuere, la mayoría de estos decretos (336, más de la mitad del número de leyes sancionadas durante el mismo período por el Congreso, que fueron 625) fue dictada durante el período anterior a la reforma constitucional de 1994.

Hasta entonces, las opiniones estaban encontradas respecto de la validez constitucional de los mismos, aunque sí había concenso en cuanto a la necesidad de que fueran remitidos al Congreso como requisito para dicha validez. Pero, como no puede ser de otra manera, en el 91 por ciento de los casos, los decretos merecieron el silencio de los legisladores.

A partir de la Convención de Santa Fe, la Constitución ha incorporado la facultad del presideten de dictar este tipo de decretos. "Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia...", dice el nuevo artículo 99, inciso 3.

Para muchos constitucionalistas, esta incorporación no fue más que darle un marco formal a una situación que de hecho ya era una costumbre jurídica.

De las 26 leyes que debería haber reglamentado el Congreso a partir de la Nueva Constitución, y a más de dos años de sancionada, todavía falta reglamentar cerca de 22. Entre ellas figura la creación de la comisión bicameral que debería tratar los decretos de necesidad y urgencia.

Según Vanossi, "el presidente debe abstenerse y esperar para dictar el decreto de flexibilización laboral hasta que el Congreso cree la comisión bicameral. Por otro lado, los silencios del Congreso respecto de los decretos corresponden a una resignación, a una falta de energía para desafiar la insolencia del Ejecutivo. ¿Hay realmente urgencia con la flexibilización? Si no, cerremos el Congreso y hagamos un fujimorazo...".

Por Alejandra Florit

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