Cómo compra el Estado: el camino de una licitación

El Estado es un gran comprador: desde las biromes que usan los funcionarios hasta el armamento del Ejército, pasando por los autos oficiales y la impresión de folletos, los gobiernos tienen que comprar todo tipo de cosas. Para asegurarse de que se haga de forma transparente -que no se favorezca a los amigos- y de que se adquieran los mejores bienes al mejor precio posible, hay una serie de procesos que los funcionarios tienen que seguir, según las normas vigentes. Pero, ¿los siguen?.

La modalidad de compra que debería ser la norma es la licitación pública, un concurso abierto a los proveedores para ver quién ofrece el mejor precio por el mejor producto. "El único mecanismo de contratación que garantiza competitividad y concurrencia, y por lo tanto mejores precios, pero también menores riesgos de corrupción son los procesos competitivos, esto es concurso o licitación pública", explicó Natalia Volosin, especialista en el tema y doctora en Derecho por la Universidad de Yale.

El proceso se inicia cuando cada organismo estatal define lo que necesita comprar de acuerdo con su presupuesto anual. Acá empiezan las diferencias entre la teoría y la práctica. Muchas veces los procesos de planificación no se hacen bien y los organismos descubren durante el año que necesitan más stock de ciertos productos y hacen una compra directa, donde limitan la competencia entre los proveedores.

Pero si se avanza con una licitación, el paso siguiente es la elaboración de los pliegos de bases y condiciones, donde se detallan lo que se va a comprar y los plazos, entre otras cosas. Ese momento es clave: la forma en la que están elaborados los pliegos definen quiénes se pueden presentar. A veces, se pueden formular de tal manera que direccionan la licitación para adjudicársela a una empresa en particular, pidiendo requisitos que no son necesarios y que eliminan a los otros competidores. En muchos casos, la falta de criterios claros sobre la forma en la que se van a evaluar las propuestas vuelve más arbitrario el proceso.

Con los pliegos hechos se difunde el llamado a la convocatoria, para que diferentes empresas sepan que el Estado quiere comprar determinado producto. En el caso del gobierno nacional, la información se publica en el sitio de compra y en elBoletín Oficial. Luego, los posibles proveedores presentan sus ofertas. Es esencial que no haya comunicación entre ellos para que no sepan las ofertas que otros hacen, de lo contrario podrían acordar precios más altos y anular la competencia.

¿Qué pasa después? Una comisión evaluadora analiza las diferentes propuestas, según el precio y la calidad, entre otros factores, y recomienda a quién se le debería adjudicar la licitación.

Los otros proveedores pueden a partir de ahí impugnar la decisión. Esta posibilidad de "queja" muchas veces puede tener un costo, proporcional al presupuesto dependiendo del sistema de compras. Para los proveedores, como explica Daniel Arguello de la Unión Argentina de Proveedores del Estado (UAPE), este costo es un límite que impide a pequeñas empresas cuestionar los procesos. Para el Gobierno, esta es, a veces, una manera de limitar las impugnaciones que pueden hacer empresas descontentas que buscan trabar la compra. El sistema tiene sus problemas y, de acuerdo con Volosin, existen mecanismos que podrían permitir las impugnaciones legítimas sin costo, para fomentar el control entre los oferentes, como señalan las buenas prácticas internacionales.

Cerrado ese proceso se adjudica la licitación, para la que luego se hace una orden de compra con la que el Estado oficializa el pago por lo que compró.

Todo este proceso, que puede hacerse de manera rápida si se siguen los procedimientos, a veces se traba y termina durando meses, lo cual impide que se lleven a cabo las políticas que estaban previstas, y que, en muchos casos, lleva a que los funcionarios utilicen otras formas de compra, pensadas para situaciones excepcionales y menos eficientes y abiertas.

Existen varias modalidades de compra posible fuera de la licitación: cuando los montos son bajos se puede hacer una "contratación directa", en la que se puede invitar a distintos proveedores a participar pero no es necesario hacerlo público. El monto hasta el cual se puede hacer una contratación directa pasó de los $200 mil a $1.3 millones por decisión del Gobierno en 2016 y el que hace obligatorio el llamado a licitación pasó de $800 mil a $6.5 millones.

En los casos en los que hay poco tiempo, por otro lado, se puede hacer una "compra directa por urgencia". Se podría utilizar, por ejemplo, durante un brote de gripe, algo que no se puede prever. En la práctica, sin embargo, esta modalidad se usó en los últimos años para la compra de insumos que sí se pueden planificar, como los medicamentos de VIH, entre otros.

Se puede también hacer una "compra por exclusividad", cuando es algo muy específico, como una obra de arte o un medicamento del que sólo un laboratorio tiene patente.