Opinión: infraestructura rural, la clave del desarrollo y el progreso territorial
Tener un sistema integrado y moderno es necesario para el desarrollo, competir y progresar
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PARA LA NACIONJuan Ezama
La inversión en infraestructura tiene implicancias fundamentales en el destino de una región, expresadas en su desarrollo territorial. Inciden en el tejido empresarial (escala y desarrollo de empresas); la diversificación y especialización, por la expansión productiva y el desarrollo del capital humano local (empleo y calificaciones que acompañan el desarrollo empresarial) y la convergencia, evolución institucional (instituciones dedicadas a la concreción y seguimiento de planes estratégicos locales a largo plazo) para la mejora equitativa en la calidad de vida de todos los habitantes.
La conectividad generada por una infraestructura integral (caminos, gestión del agua -canales y reservorios-; conservación de suelos; corriente eléctrica trifásica y; comunicaciones -celular e internet-) es el parámetro estratégico más relevante para lograr un vigoroso progreso territorial.
Los caminos rurales son el sistema circulatorio de las actividades productivas agropecuarias (incluye economías regionales). La involución de la red en las últimas tres décadas genera pérdidas significativas de producción, ineficiencia de transporte, pérdida de escolaridad (días de clase) que reducen el ingreso futuro de los educandos; precarización del empleo en el campo y pérdida de ingresos, comercio y empleos en las ciudades del territorio.
La infraestructura rural genera pérdidas directas (actividades rurales primarias como granos, carne y leche) e indirectas (ciudades) de alrededor de 5,4% PIB nacional y del 11% del PBG de Entre Ríos. Hipoteca el desarrollo territorial y es el más “antifederal de los impuestos”.
Es el resultado anual de solo pérdidas rurales de actividades primarias (tambo, ganadería y agricultura). Incluye ineficiencia de transporte, emisiones, pérdidas laborales, educativas y de salud); su efecto sobre las ciudades del territorio donde se desenvuelve la actividad (pérdida de ingresos/ventas, empleo y comercio) y las pérdidas fiscales asociadas.
Y excluye costos tales como accidentes y sus consecuencias (discapacidades, salud, pérdidas de bienes de uso); emisiones de carbono; mayores distancias; costos de agravamiento salud (morbilidad)/ extensión de recuperación enfermos; pérdida empleos-jornales; mayor calificación; despoblamiento, migración, pérdida PEA; incumplimiento contratos de entrega (leche, granos y; actividades rurales, tales como cría porcinos y aves de corral, procesamiento de lácteos y demás actividades de medio y alto valor agregado.
Así, más del 70% de la red está en estado entre regular y malo, porcentual que aumenta al 80% en la red vial que no tiene mantenimiento “genuino” y las obras anuales de reconstrucción -son mayormente de emergencia- y de modernización aplican a menos del 1% de la red.
La red no está alineada a las necesidades actuales de transporte: las trazas actuales son la continuidad de los caminos reales coloniales. La densidad y calidad muestra el atraso respecto muestra de países.
Es necesario modernizar la red y no mantener la inercia involutiva (decadencia). Las variables determinantes del desarrollo territorial -escala, expansión y convergencia- muestran a la Argentina a gran distancia de países como Australia y Chile. Y a Entre Ríos en franca regresión en el concierto nacional (14° cuando debería estar en 6° a 9°).
Debemos tomar conciencia que la red de infraestructura es el patrimonio de la comunidad. Su deterioro es una destrucción patrimonial al mismo tiempo que desmultiplicador de la generación de bienes y servicios. Es posible preservar a largo plazo el buen estado de los caminos rurales y alcanzar la calidad del servicio requerido por los diversos usuarios.
De igual manera, es necesario, indispensable y urgente generar cambios sustanciales y pertinentes en la gestión de la conservación o mantenimiento de los caminos para evitar las grandes pérdidas en los costos del transporte y del patrimonio vial como bien colectivo, así como para mitigar los impactos negativos ambientales y las afectaciones sociales.
La conservación vial es, en general, el conjunto de actividades que se realizan para preservar y mantener permanentemente el buen estado de las condiciones físicas de los diferentes elementos que constituyen el camino y, de esta manera, brindar a los usuarios unas condiciones de movilidad cómodas, seguras, económicas y sostenibles.
Las labores de conservación se orientan a mantener en buen estado la red de caminos a costos eficientes y eficaces para la entidad vial y con costos de operación razonables para los usuarios.
Tratan de evitar la pérdida innecesaria del capital ya invertido durante varias generaciones, que constituye un patrimonio de muy alto valor y es necesario preservar y conservar como un bien colectivo. Todos los elementos que conforman la infraestructura caminera son los denominados activos viales. La conservación de los caminos es indispensable para evitar el deterioro ocasionado por las cargas del tránsito, las condiciones climáticas y el entorno vial. La conservación del camino supone intervenciones de conservación rutinaria, mediante el mantenimiento rutinario preventivo, y la conservación periódica, la cual comprende las reparaciones en el momento oportuno y el refuerzo de la superficie, incluido el agregado de capas adicionales sin alterar la estructura existente.
A título ilustrativo, según Schliessler y Bull, muchos pueblos y pequeñas ciudades de Europa, están conectados por caminos que fueron pavimentados en la década de los años 30 o 40: llevan funcionando 70 años o más, sin que jamás hayan sido “reconstruidos o rehabilitados”.
En regiones rurales con un aumento del tránsito moderado, estos caminos continúan siendo adecuados para satisfacer las necesidades actuales. Según los ingenieros viales, no necesitarán ningún tipo de reconstrucción o rehabilitación en el futuro previsible.
La respuesta básica a la pregunta de ¿cómo estos caminos han logrado subsistir en buenas condiciones durante tanto tiempo?, es que han sido sometidos a conservación en el pleno sentido de la palabra.
Antes de la primera pavimentación delgada, hecha hace 50 o 60 años, hubo una preocupación por que existiera un buen drenaje del camino. Luego, los ingenieros no esperaron hasta que el pavimento original se desintegrara. Después de algunos años, y a un costo relativamente bajo, aplicaron una segunda capa delgada de pavimento sobre la primera, que aunque ya estaba un poco desgastada, no presentaba aún mayores fallas.
Así, se ha continuado en ese esquema de refuerzo hasta el día de hoy, combinándolo con otras medidas rutinarias de conservación […] En ellos nunca se ha practicado una faena muy costosa de demolición o de levantamiento de los tramos destruidos. Siempre se ha conservado lo existente, usándolo como base para un refuerzo de la superficie, a un costo relativamente bajo.
Con esta finalidad, se espera lograr que el camino genere impactos positivos en el bienestar y el progreso social, la economía y la productividad, porque previene, evita o disminuye pérdidas del valor patrimonial de la infraestructura; pérdidas económicas por reparaciones, rehabilitación, reconstrucción y emergencias; sobrecostos de transporte por demoras en la movilización vehicular y mayores costos de operación vehicular; siniestros de tránsito; malestar y la inconformidad social por daño social, productivo, educativo, empleo y salud e imagen negativa de las instituciones y de los gobiernos.
El caso de Entre Ríos
Tomemos el caso de la infraestructura en Entre Ríos. No es un tema relevante en la agenda de la administración provincial. Lo indica el enfoque “inercial” adoptado, continuador del proceso de decadencia, al decantarse por mantener el status quo con la estructura institucional, de gestión y operativa preexistentes (en especial DPV ER).
A casi 18 meses de gestión de la actual administración, teniendo en cuenta el equipo de gestión de infraestructura designado, han continuado la inercia previa. Hay buenas intenciones pero no plasmadas en resultados dado que hay falencias estructurales que siguen vigentes (falta de idoneidad, profesionalismo y culturales que impiden el progreso).
En este contexto, planteamos los siguientes interrogantes: ¿cuántos kilómetros/año es capaz DPV ER de mantener (reparar, reconstruir) de la red troncal provincial estimada en 24.000 kms? ¿Cuánto cuesta a DPVER mantener -en serio- y reparar un kilometro de ruta de tierra? ¿Cuál es el ratio de empleados operativos/km de ruta? ¿Cuál es el Plan Maestro de Rehabilitaciones de la Red para los próximos tres años que hace más de 20 años escuchamos que tienen un plan pero nunca lo han presentado?
¿Disponen de una metodología integral de evaluación económica integrada (productiva, social, etc.) de largo plazo para determinar el potencial de un área o territorio servido por un camino? ¿Cuáles son los criterios objetivos de priorización de tramos? ¿Hay posibilidad de disponer de un Plan Maestro Integrado de Modernización de la Infraestructura de ER por orden de prelación por tramos de 50-70 kms a ejecutar en los próximos cinco o seis años? ¿Qué fuentes de financiamiento dispondrán?
Lo más preocupante es que se volvió costumbre dejar que los caminos se deterioren hasta el mal o pésimo estado, para luego rehabilitarlos o reconstruirlos a muy alto costo. Así, las intervenciones de mantenimiento o conservación se realizan de manera inoportuna y son insuficientes o deficientes para lograr tener los caminos en buen estado “perdurables”.
El enfoque irracional de DPV ER de esperar hasta que el camino /obra de arte esté destruido para rehabilitarlo está palmariamente demostrada: los costos de rehabilitación en material granular son cinco veces mayores que los de mantenimiento periódico y diez veces más que los de reconstrucción, mientras que los costos de mantenimiento rutinario son relativamente bajos
Los problemas estructurales no se resuelven con chapuzas circunstanciales (y no se financian con recursos corrientes). LA DPV ER lleva en su ADN la gestión reactiva: atiende situaciones de emergencia concebidas como actividades y obras ejecutadas para reparar tramos con graves daños, realizar obras de drenaje cuando están colmadas o hacer la poda de vegetación cuando está invadiendo el camino. Lo más preocupante es que se volvió costumbre dejar que se deterioren hasta el mal o pésimo estado, para luego rehabilitarlos o reconstruirlos precariamente a muy alto costo.
El escenario se presenta muy negativo para el desarrollo territorial de Entre Rios: DPV ER no puede afrontar la rehabilitación (reparación o reconstrucción en serio realizando submantenimiento). Solo puede resolver obras de baja a mediana-baja complejidad y los consorcios no pueden afrontar el desafío de mantenimiento por carecer de maquinaria adecuada, personal calificado y fondos, los que los limita a realizar obras de “submantenimiento”.
La práctica aplicada por DPV ER se considera “perversa” por las pérdidas económicas/despilfarro que genera para sí, para los usuarios- productores, empleados y transportistas), la comunidad en general (educación y salud) y el medioambiente.
Esta mala costumbre es la que hay que cambiar sustancialmente, para lograr lo que Schliessler y Bull calificaron como el “milagro” de los caminos cuasi-indestructibles. Los resultados de estudios realizados en diferentes regiones del mundo demuestran los sobrecostos de la practica reactiva de efectuar las intervenciones de mantenimiento o conservación de manera inoportuna, escasa y deficiente (cuando el estado del camino a mantener está en estado malo a pésimo).
Transitamos una involución territorial permanente “garantizada” por la incapacidad de cubrir la demanda (creciente) de reconstrucción y modernización de la red de infraestructura, producto de la combinación de factores: ausencia de planificación/priorización objetiva, incapacidad técnica y operativa de los operadores, pésima capacidad de gestión evidenciada por un enfoque anacrónico de resolver emergencias que lleva a deficiente ejecución, y despilfarro de recursos (mejoras transitorias puntuales de reducida durabilidad que exigen reparaciones recurrentes).
La modernización de la infraestructura debe tomar en cuenta el cambio tecnológico acelerado (digitalización y nuevas tecnologías que componen la Revolución Industrial 4.0); razones sanitarias (pandemias pasada y futuras), las ciudades medianas y pequeñas tienen mayores posibilidades de desarrollarse en pie de igualdad que las grandes; mayor intensidad de tránsito y aumento del tonelaje transportado, cambio climático; cambios disruptivos en el sistema productivo y de uso del suelo.
La débil infraestructura provoca inhibición para desarrollar actividades de mayor sofisticación (integración de eslabones superiores a la producción primaria); despoblamiento rural/desarraigo; implantar nuevas prácticas de operación y gestión infraestructura (geoposicionamiento en tiempo real de bienes-medios de transporte y tareas viales (drones, sensores, etc.)
Las DPV´s de la Argentina “mejor rankeadas” tienen prácticas de mediocres a regulares; siendo sus principales deficiencias la falta de planificación, la cultura de gestión reactiva, niveles de mantenimiento deficientes y sistemas de financiamiento inestables y opacos. DPV ER está en estado “terminal”, improbable de revertir a mediano plazo (10-15 años), considerando sus graves dificultades /anomalías organizativas, carencias básicas de sistemas de gestión y control, descontrol operativo, pobrísima capacidad de ejecución y gestión. Se ha convertido en un lastre, incapaz de cubrir la demanda (creciente) de mantenimiento y sin capacidad para reconstrucción y modernización significativas.
El desafío de la Argentina y de Entre Ríos es modernizar el 80% de la red caminera rural relevante (primaria y/o secundaria) en los próximos cinco o seis años, brindando transitabilidad superior al 95% para tránsito pesado.
Nos encontramos ante un trilema para determinar la mejor alternativa para cambiar la inercia actual que acentúa la involución de la red a instalar su sistema transformacional que impulse un vigoroso y creciente desarrollo territorial: red gestionada por DPV ER (más de lo mismo); gestión por consorcios (alta fragmentación /falta de masa crítica-capacidad técnica para realizar obras de mediana/alta complejidad) o; instalación de un sistema de planificación, gestión, operación y control de los operadores de infraestructura. Los operadores serían entes públicos no estatales organizados como asociaciones civiles de infraestructura por cuenca (ACIC´s).
Es obvio que tanto DPV.s y consorcios no pueden constituir el sistema transformacional que necesitamos si queremos tener infraestructura del Siglo XXI. Un nuevo “sistema” debe contar con capacidades y adopción de mejores prácticas de gestión basadas en tecnología (drones, sensores, IA, info satelital, seguimiento on line de tareas, etc.) requiere como mínimo un plexo jurídico completo que regule el “sistema”, incluye el “organigrama institucional” de funcionamiento del sistema y procesos, formar el nuevo sistema de planificación, regulación, gestión, vigilancia y calificación integral y permanente de la infraestructura y de los operadores.
Además una autoridad de planificación y regulación del sistema de Infraestructura — APRIC-4-5 (caminos, canales, conservación de suelos; conectividad eléctrica y comunicaciones) que vigilará y evaluará permanentemente el funcionamiento de los operadores. Y el Consejo Provincial de Planificación de Infraestructura, espacio público-privado que revise y brinde una perspectiva de largo plazo consensuada en la construcción del Plan Maestro Provincial Priorizado Consolidado y su actualización.
Asimismo operadores autorizados a gestionar la infraestructura, con “masa crítica” para sostener estructura organizativa profesional y dedicada al 100% con un modelo económico sustentable a largo plazo. Estarán bajo Régimen de Oferta Pública de modo de ser elegibles para financiamiento multilateral a largo plazo según calificación de la autoridad regulatoria y de rating de crédito.
También una metodología integral transparente, continua y objetiva de evaluación integral de la modernización de la red por tramos de 50 a 70 kilómetros que permita determinar el potencial económico,(productivo, social, etc.) de cada tramo. Un modelo evolutivo con un horizonte de 20-25 años, consolidados en un Plan Maestro Ordenado a nivel Cuenca y Provincial.
En esa línea, un Convenio Colectivo de Trabajo acorde a los requerimientos laborales de la actividad acordes al siglo XXI. Un sistema de financiamiento para mantenimiento y modernización, sumado a la adopción de prácticas modernas de gestión, de operación y de dirección (sistemas de comunicaciones, satelitales, información on line estado caminos, ejecución obras, sensores, etc) de transición del “sistema actual” al transformacional.
La modernización de la infraestructura requiere resultados a corto plazo, impostergables porque el futuro se juega “ahora”. El mundo está cambiando a alta velocidad. Si no capturamos las oportunidades pronto, la ventana se cerrará dejándonos en el grupo marginal. La transición es la etapa críica pero, a la vez, una instancia de prueba y aprendizaje para la instalación de un sistema definitivo.
La infraestructura vial es clave para el progreso territorial: sus habitantes, las actividades productivas y la calidad de vida; fomenta empleos de calidad y fortalece el sistema institucional. El desafío es construir una infraestructura a la altura de las exigencias del siglo XXI. La cuestión es si seguimos administrando pobreza o decidimos gestionar el progreso.
El autor es productor de Entre Ríos y economista
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