¿Cómo sería la Argentina sin la coparticipación de impuestos?

Joan Violet Robinson explicitó la enorme diferencia que existe entre las siguientes dos preguntas. 1) ¿Cómo serían hoy la política y la economía argentinas si nunca hubiera existido el sistema de coparticipación, entre provincias y municipalidades, de una porción de la recaudación impositiva a cargo de la AFIP? 2) ¿Cómo serían a partir de hoy la política y la economía argentinas, si ayer se hubiera derogado el existente sistema de coparticipación, o al menos se lo hubiera reformulado de manera sustancial?

Sobre la cuestión conversé con el argentino Ricardo Enrique Bara (1936 -2022), profesor y rector de la Universidad Nacional del Sur y especialista en finanzas públicas. En 2006 publicó una sobresaliente obra titulada Finanzas públicas y decisiones públicas: un enfoque de economía política. Erudito –fanático, casi, aunque con modales muy sobrios– de la obra del economista norteamericano James Mc Gill Buchanan. Y, como David Ricardo y Johann Heinrich von Thunen, productor agropecuario. En 2015 publicó una notable monografía, al cumplirse ocho siglos de La Carta Magna.

–¿Qué te entusiasma de la vida de Buchanan?

–Al terminar sus estudios en la Universidad de Chicago, leyó la tesis doctoral de John Gustav Knut Wicksell y vivió un año en Italia, todo lo cual le cambió la perspectiva para enfocar las finanzas públicas, porque en vez de la política idealizada se encontró con los políticos como actores de la política. Inicialmente, sus ideas no tuvieron buena acogida, por lo cual se sorprendió cuando en 1986 le otorgaron el premio Nobel en Economía.

–¿Y con respecto a su obra?

–Un par de contribuciones principales: la teoría de la decisión pública y la economía de la constitución. En 1962, junto a Gordon Tullock, publicó El cálculo del consenso: fundamentos lógicos del constitucionalismo democrático, al tiempo que fundaron la Sociedad de la Decisión Pública.

–¿Qué es eso de la economía de la constitución?

–El análisis económico tiene que ver con el intercambio y, por consiguiente, con el acuerdo entre las partes. De ahí, la teoría contractualista de la interacción política. Cualquier economista que mantiene el individualismo como principio, cuando analiza el proceso político debe ser contractualista, y el contractualista se vuelve constitucionalista. Los economistas deben dejar de aconsejar como si fueran asesores de un déspota benevolente, para prestarle atención a la estructura en la cual se adoptan las decisiones políticas. No existe la contrapartida política de la mano invisible de Adam Smith. La constitución de la política, más que la política en sí misma, es lo que hay que reformar. La política es una relación de intercambio, pero se trata de un intercambio complejo, porque las decisiones tienen carácter colectivo e involucran a todos los integrantes del grupo. La reforma de la economía es la reforma de las instituciones políticas.

–El reciente anuncio del Poder Ejecutivo de no cumplir un fallo de la Corte Suprema de Justicia, referido a la alícuota de la coparticipación federal de impuestos que le corresponde a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, reavivó el debate referido al sistema de coparticipación. ¿Cuándo y para qué se creó dicho sistema?

–La ley 12.139, de diciembre de 1934, unificó y elevó al nivel federal, la recaudación de los impuestos internos, que en aquel momento, junto a los derechos de Aduanas, eran muy importantes dentro de la recaudación total. La centralización de la recaudación obligó a crear un sistema para repartirla entre la Nación y las provincias. En aquel momento, el territorio argentino estaba dividido en 14 provincias y 10 territorios nacionales. Para las primeras se establecieron porcentajes, que se aplicaron de manera automática sobre la recaudación coparticipable. La recaudación de los impuestos a los réditos y a las ventas, creados en la misma época, fue distribuida de la misma manera.

–Mucha agua pasó por debajo del puente, en esta materia, desde entonces.

–Efectivamente. Por una parte, hoy las 24 jurisdicciones son provincias: más importante, diversos gobiernos “toquetearon” las alícuotas correspondientes a cada jurisdicción y complementaron las transferencias derivadas de la coparticipación, con otros mecanismos, discrecionales, cuando no arbitrarios o, mejor dicho, utilizados por razones estrictamente políticas. Los trabajos de Alberto Porto, sobre federalismo fiscal, así como el reciente libro publicado por Miguel Ángel Cuervo y Alieto Aldo Guadagni, documentan la maraña de mecanismos a través de los cuales los fondos van de la Nación a las provincias y a las municipalidades. Pero quiero destacar un aspecto en el cual se ha producido una fuerte transformación.

–¿Cuál es?

–El cambio en los criterios sobre la base de los cuales se transfieren los fondos. En el esquema inicial, la idea era centralizar la recaudación, por razones operativas, de manera que los coeficientes de coparticipación de cada provincia solo en una mínima medida eran determinados por criterios redistributivos. En la actualidad ocurre exactamente lo contrario. ¿Qué proporción del gasto público provincial, de las jurisdicciones con menor producto bruto interno (PBI) por habitante, se financia con la recaudación propia, y qué proporción con las transferencias de recursos desde la Nación?

–La reforma constitucional de 1994 dispuso que en un par de año se dictara un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. ¿Por qué eso todavía no ocurrió?

–Por la imposibilidad de consensuar un sistema cuando cada una de las partes se sienta a la mesa de negociaciones con la máxima alícuota que tuvo alguna vez.

–¿Por qué la Argentina no contrata a algún experto neutral, por ejemplo, un equipo de las Naciones Unidas, para que diseñe el nuevo sistema y se apruebe a libro cerrado?

–Porque los técnicos pueden plantear las mejores alternativas para implementar determinados objetivos, pero no pueden pronunciarse sobre los objetivos mismos. Ejemplo: ¿debe retornarse a la filosofía de 1934, es decir, una mera cuestión técnica, o basarse en el planteo actual, de manifiesta ayuda a las jurisdicciones más pobres, donde a la actividad privada le cuesta competir con los salarios públicos financiados con el dinero de todos los argentinos? Como se ve, el desafío es inmenso.

–¿Qué tal eliminar por completo el sistema, de manera que cada jurisdicción gaste exclusivamente lo que puede recaudar?

–El atractivo de la idea es inmenso, porque forzaría a las autoridades locales a cuidar los fondos que les pudieran cobrar a sus comprovincianos, cuando no a los vecinos de su barrio; pero como propuesta general me parece poco factible. Ojalá esté equivocado.

–Lo tuyo suena muy pesimista.

–Prefiero razonar con los pies en la Tierra. Estamos delante de una cuestión harto difícil.

–Recordado Ricardo, muchas gracias.

Por Juan Carlos de Pablo

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