1
Diez preguntas básicas sobre impuestos y equidad
1 minuto de lectura'
1. ¿Cómo incide el sistema tributario sobre la equidad en Argentina ?
No podemos saberlo, a ciencia cierta. Sólo contamos con aproximaciones, que se suelen considerar razonables. La última encuesta completa disponible de Gastos de los Hogares (INDEC) data de 1997. Una posterior, realizada durante 2004/05, no fue dada a conocer de modo completo y confiable en los años transcurridos desde la realización de los trabajos de campo (se supone que debido a razones "político-económicas"). La información oficial acerca de inflación, pobreza e indigencia está sujeta, además, a cuestionamientos.
Por estas razones no es posible contestar con rigor a esta crucial pregunta, ni siquiera conocer con la debida precisión el grado de desigualdad "por ingresos" de la Argentina de hoy. Resulta una obviedad destacar el hecho de que es imposible modificar con eficacia una realidad que no puede conocerse cabalmente. En contraste con esta circunstancia: i ) la sociedad, el gobierno actual y las fuerzas políticas opositoras se manifiestan en general inclinadas al logro de una mayor equidad socioeconómica; y ii ) el escenario de los últimos ocho años ha resultado favorable –con la única excepción de un breve período, entre fines de 2008 y 2009, coincidente con las manifestaciones más graves de la crisis global- para el comienzo de un proceso de reformas fiscales con tal finalidad, pero éste no ha sido intentado (ver Gaggero, 2008, y Grasso, 2009).
2. ¿Se dispone de estimaciones alternativas ("subóptimas") acerca de esta cuestión?
Sí. Estas estimaciones revelan para 2006 un nivel de desigualdad elevado (un índice Gini del orden de 0,49), similar al nivel promedio del Cono Sur y bastante superior a la media mundial (0,39, aproximadamente).
En la década de los 50, la desigualdad fue bastante inferior (Gini de 0,44) y estuvo sustancialmente por debajo del promedio de América Latina (0,51; Frankema, 2009, y Gómez Sabaini, 2008).
En cuanto a los efectos de las cargas tributarias sobre el nivel de desigualdad, parecen resultar levemente progresivos (llevan al Gini de 0,51 al ya mencionado 0,49 en 2006) y bastante mejores que los registrados durante la ultima década del siglo XX (el par de valores respectivo fue de 0,55/0,57 para el año 1997; ver Gómez Sabaini y otros, 2000).
En comparación, en los países más desarrollados la inequidad "antes de impuestos y transferencias" estatales resulta apenas menor a la predominante en América Latina: con Ginis entre 0,42 y 0,53 (y Japón con un excepcional 0,34) versus Ginis entre 0,48 y 0,58 en América Latina (con Ecuador fuera de rango: 0,66). Pero lo más relevante es que en Europa –a diferencia de lo que ocurre en América Latina y Argentina- la inequidad disminuye sustancialmente como consecuencia de la acción fiscal, lo que se refleja en una caída de los Índices de Gini a un rango de entre 0,22 y 0,35, versus uno de 0,48 a 0,58 (salvo los extremos de 0,69 en Nicaragua y 0,67 en Ecuador; ver Gómez Sabaini, 2008).
3. ¿Por qué el aporte fiscal a la corrección de la equidad es tan limitado en Argentina?
En primer lugar, porque la estructura tributaria es bastante regresiva y los niveles de evasión/elusión son muy altos. El sistema tributario privilegia los impuestos a los consumos y muestra un nivel de tributación directa, vale decir sobre los ingresos y los patrimonios, muy débil.
La leve mejora lograda en la última década se debe, principalmente, al efecto de un impuesto "no tradicional" establecido después de la caída del régimen de convertibilidad (las denominadas "retenciones" sobre las exportaciones) cuya subsistencia depende de condiciones del contexto global y de la economía local de duración incierta (ver Gaggero y Grasso, 2005).
En segundo término, porque la propia estructura del gasto público consolidado no parece mostrar un sesgo progresivo suficiente -a pesar del aumento sustancial de su nivel (unos 12 puntos de PBI en los últimos años)- debido a:
i ) el peso de los servicios de la deuda externa, a pesar de la fuerte quita y las adecuadas condiciones obtenidas por el país en un muy exitoso proceso de renegociación y la adecuada política de "desendeudamiento" posterior ; ii ) las abultadas transferencias a empresas privadas y los subsidios orientados a sectores sociales que no los necesitan; iii ) las ineficiencias y "filtraciones" en la inversión pública; iv ) el limitado alcance e insuficiente "progresividad" en el suministro de "bienes públicos", aún después de alcanzarse altos niveles de gasto en términos de PIB (por ejemplo, en los casos de educación y salud); v ) la baja eficiencia general del aparato de gestión estatal (y también las limitaciones en el funcionamiento de los tres Poderes del Estado, al nivel político); y vi ) las propias debilidades y "desvíos" en la gestión de los programas sociales.
Las reformas previsionales concretadas en los últimos años, que han culminado con la recuperación de la gestión pública del sistema, y la "asignación universal por hijo" establecida después constituyen –junto estrategia de reducción de la deuda pública neta- las más importantes transformaciones que van en el sentido correcto.
4. ¿Ha sido siempre así?
No. Hace 50/60 años la Argentina mostraba una presión y estructura tributarias más parecidas a las del mundo desarrollado –su modelo fue el laborismo inglés- que a las del resto de América Latina. En consecuencia, el impacto distributivo de la acción fiscal era entonces muy superior al actual y también lo era, como ya se señaló, el nivel de equidad resultante. La caída sufrida por un sistema tributario tan progresivo, principalmente desde la cima de muy alta equidad alcanzada en 1974, resultó en uno notablemente regresivo y constituye, a mi juicio, una seria "anomalía" histórica (ver Gaggero, 2005). No se registra otro caso, al menos en Occidente, de un país de desarrollo intermedio que haya sufrido un proceso de deterioro similar durante este período (los casos de involución regresiva de los EEUU y Rusia son de distinto tipo).
5. ¿Cuáles habrían sido las razones (y las consecuencias) de tal caída?
Se trata de un tema muy complejo, de debate aún pendiente. La caída es la resultante, en primer lugar, de los sucesivos quiebres político-institucionales de los últimos 35 años cuyos efectos económico-fiscales han sido deletéreos y duraderos. Durante este período el país ha sufrido severas rupturas económicas cada 5/6 años, en promedio, incluyendo tres lustros de altísima inflación (1975-90), dos hiperinflaciones (1989/90), un período de fuerte deflación (1998/02) y 18 años de regímenes de política económica que se apoyaron en la apreciación del tipo de cambio. Mi hipótesis es que estas circunstancias propiciaron un largo proceso cultural-institucional de signo inverso al que explica la construcción y el sostenimiento del "Estado de Bienestar" en el Occidente desarrollado, verificado durante el mismo período (desde la última posguerra hasta, al menos, la década de los 80 en el mundo anglosajón; ver Gaggero, 2008, y Weber y Widlavsky, 1983).
Al final de este proceso de deterioro la estructura tributaria se caracteriza, como se señaló, por el predominio de los impuestos indirectos. Principalmente el de un IVA de altísima alícuota, de tipo francés o sueco, pero sin excepciones para los pobres (en alimentos básicos y vestimenta, como es usual en los países avanzados), circunstancia que aún hoy pervive.
En contraste, se aplica un débil impuesto a las ganancias, principalmente a las empresas –en buena medida lo trasladan a los consumidores, que terminan pagándolo- con un impacto muy limitado sobre las personas. Vale decir, sin incidencia significativa sobre los flujos de ingreso de los más ricos, una cuestión que se ha agravado durante los últimos años. Esto ocurre por dos razones: por una parte, la alícuota marginal máxima del impuesto personal es baja (35%, igual a la alícuota general que tributan las empresas) y, por la otra, sus bases de tributación son muy estrechas (se grava casi exclusivamente el trabajo personal, con una débil progresividad, y están exentos los flujos de ingresos típicos que benefician a los ricos). En la Argentina no están gravadas las "ganancias de capital" que obtienen las personas físicas. Esta es una circunstancia muy anómala a nivel mundial, y constituye la nota más provocativa del sistema impositivo argentino (que lo distingue, por ejemplo, de los de Chile y Brasil). Los sistemas impositivos más modernos y equitativos gravan todos los tipos de ingresos recibidos por las personas y las empresas, incluyendo los cambios en el valor de los activos y pasivos propiedad de las mismas a través del tiempo (intereses ganados en colocaciones financieras, dividendos accionarios, valorización de tenencias de acciones, inversiones en bonos de deuda pública y privada, valorización de inmuebles, el plusvalor acumulado en obras de arte y joyas, y otros).
Argentina tuvo un sistema impositivo de este tipo, que funcionó con razonable eficacia desde mediados de la década del 40 hasta los años 70. Desde entonces la referida combinación de gobiernos al servicio de las minorías con una altísima y persistente inflación lo destruyeron. El ex Presidente Menem decidió, para acentuar este camino de retroceso, la eliminación del tributo que alcanzaba a esos flujos de ingreso y plusvalores (el denominado "impuesto sobre las ganancias eventuales") en 1991.
Como consecuencia de esta involución los activos mencionados arriba, modos habituales de enriquecimiento de los más ricos en todas partes, siguen hoy desgravados (dos décadas después de la mencionada reforma del ex Presidente Menem).
Esta situación privilegiada de las inversiones personales de tipo especulativo tiende a desalentar a las actividades productivas y al trabajo personal, que sí están alcanzados por el impuesto a las ganancias.
6.- ¿Qué implicancias tendrían estas particulares circunstancias históricas para un proceso de futuras reformas fiscales progresivas y sostenibles ?
Creo que varias y muy relevantes. Por una parte, se fué consolidando una estructura estatal degradada e ineficiente, "colonizada" por intereses corporativos de todo tipo. En particular, el Estado ha sido permeable al poder de un sector privado crecientemente concentrado y transnacionalizado y, para peor, periódicamente sujeto a fuertes disputas internas por la hegemonía.
Además, se han registrado durante el período de "caída" severas redistribuciones regresivas de la riqueza de muy difícil reversión (ver Gaggero, 2004), principalmente a través de:
i ) la nacionalización masiva de pasivos privados; ii ) la constitución –de un modo particularmente perverso- de una enorme deuda pública externa; iii ) un extenso proceso de privatización, a "precio vil", del patrimonio público acumulado por varias generaciones (incluyendo los sectores de hidrocarburos y energía, el pesquero y el minero); y iv ) el deterioro de "largo plazo" de la educación pública y la salud ofrecidas a la mayor parte de la sociedad.
Estas redistribuciones periódicas y perversas de los stocks de riqueza han tendido a ampliar y consolidar los procesos de redistribución regresiva de los flujos de ingresos.
En tercer lugar, debe señalarse el quizás más importante problema (desde la perspectiva de los grandes transformaciones necesarias): los cambios en el plano cultural-institucional que se han consolidado durante el largo período de "caída" parecen haber transformado a una sociedad con fuerte vocación igualitaria en otra más fracturada, más pasiva y –todavía- bastante atemorizable (sobre todo, por los riesgos –reales o "manipulados"- de inestabilidad económica).
Se puede verificar, a este respecto, que mientras los sectores socio-económicos especialmente beneficiados por la evolución "de largo plazo" descripta suelen trabajar con eficacia para sostener a rajatabla el statu quo, la mayor parte de los que se beneficiarían con los cambios posibles no suelen movilizarse para pelear por ellos.
7.- ¿Qué se puede hacer entonces ?
En primer lugar, desarrollar todo tipo de actividades de esclarecimiento de la ciudadanía acerca de la cruda realidad que debemos enfrentar y, como plantea José Nun, "debería pensarse cuáles serían los mecanismos más aptos para que el debate involucrase lo más rápidamente posible a políticos, empresarios, sindicalistas, representantes de organizaciones sociales…" (ver Nun y otros, 2010). Para intentar luego "articular una campaña a favor del crecimiento, la igualdad y la democracia". Creo que esta última sería especialmente eficaz si se la impulsa desde la "sociedad civil" (ONG ´s, asociaciones ciudadanas de todo tipo, instituciones educativas y académicas y otras), para intentar movilizar a las entidades político-partidarias.
Una alternativa reformista requeriría, más allá de este esfuerzo de esclarecimiento y debate (ver Gaggero, 2008):
i ) una amplia coalición político- social que reclame y respalde los cambios necesarios; ii ) fuerte voluntad en los más altos niveles políticos, para iniciar y sostener durante los largos tiempos requeridos estos cambios sustanciales en el campo de la distribución de ingresos (tanto "primaria" como "secundaria") y también –hasta donde sea posible- de riqueza; y iii ) cierta voluntad para arribar a compromisos que eviten las rupturas por parte de los "poderes fácticos" (tan acostumbrados a "no contribuir" en Argentina).
Sería deseable, además, el aporte de la cooperación externa y la intervinculación en redes regionales (a nivel de América Latina) y globales favorables a la justicia tributaria. Ciertos temas clave de la agenda "reformista" requerirán además -de modo ineludible- acciones a nivel supranacional: se trata de los casos de la regulación financiera global; del establecimiento de una autoridad tributaria global; de la eliminación –o limitación sustancial del margen de maniobra- de los "paraísos fiscales"; y de las cruciales e impostergables cuestiones ambientales (ver Gaggero, 2010).
8.- ¿Podría esbozar los lineamientos de una reforma fiscal posible en la Argentina?
Las circunstancias argentinas plantean desafíos a la política fiscal en tres planos igualmente cruciales: el macroeconómico; el de los bienes públicos y la redistribución de ingresos; y el de la competitividad. El que sigue es un breve esbozo de reforma, de acuerdo a los lineamientos un texto redactado para el "Plan Fénix" (2006) a partir de una reflexión de un grupo de especialistas en cuestiones fiscales [ integrado por Orlando Braceli, Jorge Gaggero (coordinador), Jorge Macon, Marcos Makon, Alejandro Otero, José Sbatella, Angel Sciara y Salvador Treber].
Son necesarias, antes de abordarlo, algunas referencias acerca de la cuestión de la redistribución "primaria" y "secundaria" (y sus intervinculaciones).
Los procesos redistributivos han resultado en Occidente, en general, de una larga y ardua tarea de construcción histórica por parte de las sociedades que han logrado altos estándares de bienestar y equidad, como consecuencia de la activa -pertinaz, puede decirse- participación de sus clases, segmentos sociales y asociaciones de diverso tipo. Resultan poco frecuentes, en cambio, los casos de "saltos históricos" que hayan logrado subsistir.
En cuanto al conjunto de políticas públicas apropiadas, varían de acuerdo a los respectivos procesos históricos y diferencias estructurales de las sociedades nacionales. En aquéllas donde los mercados juegan un papel de alguna relevancia resulta importante distinguir entre los procesos y políticas que definen la distribución denominada "primaria" de los que operan en la fase "secundaria". La "primaria" es la fase de la distribución que resulta de la interacción de los mercados, la "sociedad civil" y el Estado, con sus intervenciones y regulaciones de todo tipo, excepto la "propiamente fiscal" (vale decir, la que se realiza a través de la recaudación de impuestos y otros ingresos públicos y de la asignación del gasto público). La segunda, la "secundaria", se refiere entonces a la "corrección" –usualmente progresiva- que realiza la acción fiscal del Estado a la "distribución primaria", bastante inequitativa en todas partes.
Resulta vital, para alcanzar altos niveles de equidad, que se opere con vigor en ambos planos de la distribución. Ello es así porque la historia parece mostrar que allí donde la "distribución primaria" tiene características extremas ("salvajes") es más reducida la corrección "secundaria" posible. Esto se explicaría por dos razones principales. Por un lado, se plantea un problema de restricciones instrumentales, dado que la capacidad de "corrección fiscal" no es ilimitada. Por el otro, en las situaciones de extrema inequidad "primaria" se plantea usualmente una situación de "correlaciones de fuerza", en el plano socio-político, muy desfavorables para las mayorías, ya que los actores y procesos que definen tal grado de regresividad "primaria" tendrán también capacidad para bloquear las eventuales reformas fiscales -tributarias y del gasto público- que podrían mitigarla en la fase de redistribución "secundaria".
Una agenda relevante de las políticas públicas "pro-equidad" en el plano de la "distribución primaria" debería incluir, entre otros temas, los siguientes: control democrático y diversidad en el área de los medios masivos de comunicación; regulación eficiente de los mercados no competitivos y eficaces políticas antimonopólicas; políticas laborales progresivas; control de la concentración de la propiedad de la tierra y de la propiedad empresaria; redistribución de riquezas (debe tenerse muy en cuenta, sin embargo, que una vez concentrada la propiedad resulta muy difícil redistribuirla); una política educativa que privilegie a los sectores más desprotegidos, sobre todo en los niveles básicos; y una política de salud de alcance universal, a partir de la constitución de un sistema racional e integrado (que supere el actual esquema antieconómico, desigual, irracional y desintegrado; sujeto al arbitrio de poderosos intereses económicos y corporaciones). Una cuestión crítica en la definición de la distribución "primaria" en una sociedad es, "antes" del rol que puedan jugar las políticas públicas mencionadas, la de los valores predominantes en tal sociedad; la propiamente "cultural", una esfera en la cual es usual que se verifiquen muy lentos procesos de cambio.
Debe recordarse además que en la fase "secundaria" lo que resulta clave para lograr más equidad es el nivel y la estructura del gasto público (los que definen, en buena medida, su impacto distributivo). Obviamente, el nivel del gasto está determinado por el nivel de la presión tributaria. A su vez este último resulta – en última instancia- función del grado de progresividad de la estructura de los ingresos públicos: a mayor progresividad, más alto nivel de recaudación potencial. Vale decir, la estructura de la recaudación tributaria hace posible una mayor equidad, no tanto como consecuencia directa de la misma, sino a través de la gestión del gasto público cuyo nivel resulta –a su vez- por ella determinado.
Realizadas estas aclaraciones, podemos abordar la cuestión de los cambios fiscales necesarios en Argentina para hacer frente a los tres desafíos antes mencionados: el macroeconómico, el distributivo y el de la competitividad.
En primer término debe situarse el indispensable aporte que la política fiscal debe hacer a la sustentabilidad macroeconómica de mediano y largo plazo. Los éxitos logrados en los años posteriores a la caída del régimen de convertibilidad en la mejora de los ingresos públicos y la consecuente generación de fuertes excedentes fiscales -que han permitido, a la vez, hacer frente a los servicios de la deuda, al gasto social y a crecientes inversiones en infraestructura- deben consolidarse hacia el futuro. Esto supone la necesidad de políticas de mediano plazo que puedan anticiparse a las reversiones del ciclo económico. La aceleración inflacionaria del bienio 2007-2008 hubiese requerido, por otra parte, una especial revisión de la política fiscal, que apuntase a intentar que la misma contribuyese a su control y a definir cambios graduales en su estructura que asegurasen que tal orientación no resultase en impactos regresivos sobre la distribución del ingreso. El compromiso estratégico que han asumido de modo explícito las autoridades nacionales es el de reducir –en la medida de lo posible- el endeudamiento neto y, a la vez, resituar al Estado como palanca de desarrollo, regulador y árbitro eficaz, e instrumento clave para alcanzar las metas estratégicas de equidad. En las condiciones de Argentina, el cumplimiento simultáneo de estos objetivos sólo resulta posible con una política fiscal consistente, especialmente vigorosa y eficaz. Durante el pico de la crisis global de 2009, la política fiscal jugó un eficaz rol contracíclico (ayudando a sostener la actividad y el empleo).
En segundo lugar, la revalorización del conjunto de bienes públicos que el Estado debe proveer y las transferencias adicionales indispensables para alcanzar mayor equidad socio-económica plantean demandas especialmente exigentes al sistema fiscal. Esto, tanto como consecuencia de la mayor presión tributaria necesaria y de los cambios en la estructura de la imposición que deberían encararse, como de los específicos desafíos que supone para la gestión presupuestaria y la administración pública (en todos los niveles de gobierno). El imperativo de reequilibrar la distribución de los ingresos y la demanda de mayor gasto consolidado futuro apuntan, necesariamente, en la misma dirección: debería fortalecerse la imposición sobre las rentas personales y los patrimonios (reintroduciéndose, además, el impuesto "a la herencia" y las donaciones a título gratuito) y, por el contrario, atenuarse la carga sobre los consumos de carácter masivo (los suntuarios serían gravados en mayor medida). Deberían integrarse las rentas de cualquier origen en cabeza de las personas físicas con el objeto de que el impuesto a las ganancias recaiga sobre todas ellas. Un proceso de este tipo demandaría el previo "cierre" de los canales de elusión hoy existentes, que son usados por los sectores de mayores ingresos para eludir sus obligaciones tributarias, muchos de los cuales descansan en las debilidades de la gestión orientada a la efectiva aplicación del criterio de "renta mundial" vigente en Argentina.
En tercer término, las reformas fiscales resultan ineludibles para darle mayor competitividad a la economía. En el plano tributario, a través de una reducción sustancial de la evasión y la elusión que permita terminar con un proceso histórico de "selección perversa" de agentes económicos basado en una alta "brecha de deslealtad empresaria" y, vía reducción de alícuotas (en especial en el IVA), estimular las actividades económicas internas. Complementariamente, la eliminación de las exenciones que hoy benefician a las actividades financieras y especulativas y el aumento de la presión sobre las personas con alta capacidad contributiva permitirían terminar con la asimetría que hoy afecta a las empresas (en especial a las pequeñas) y a las actividades productivas. En el plano del gasto, una mayor eficacia administrativa y reguladora del Estado, una dirección más eficiente y racional de sus subsidios, una más alta y mejor direccionada inversión pública y una ambiciosa y equilibrada coordinación regional constituirían otras tantas asignaturas estratégicas indispensables.
Para que reformas tributarias de este tipo puedan practicarse en Argentina se plantean, en principio, dos requisitos insoslayables y estrechamente vinculados entre sí: legitimar la imposición a través de una mayor eficacia y transparencia del gasto público, y afirmar gradualmente la "ciudadanía fiscal", tan débil en Argentina. Resulta insoslayable la simultánea afirmación, en los hechos, de la disposición (y capacidad) estatal para "imponer", quebrando- dentro de la ley- la resistencia de los más "remisos".
Como muestra evidente de las dificultades que deben ser enfrentadas a este respecto, valen:
i ) el levantamiento de los grandes propietarios "del campo" (2008), con el auxilio de los pequeños, bajo la consigna "sectorial" de que no se permitirá que el Estado "les meta la mano en el bolsillo"; ii ) la silenciosa pero eficiente tarea de desaliento de toda reforma de carácter progresivo por parte de los grandes bancos privados y de las agrupaciones que representan a los titulares de las más importantes empresas; y iii ) de modo paradojal, los sucesivos embates de algunos dirigentes de la Confederación General del Trabajo (CGT) y ambas fracciones de la otra central, la CTA, contra el tributo sobre las ganancias con el argumento de que se trata de un "impuesto sobre el salario" y por lo tanto debería ser eliminado (en el caso de una de ellas, se ha impulsado una acción judicial para intentar impugnar legalmente su vigencia).
No resulta una cuestión menor que la objetiva necesidad de mayor progresividad en Argentina aparezca desafiada a la vez por las patronales agropecuarias -y, con intensidad variable, por los restantes sectores de la actividad productiva-, por importantes actores del sector financiero privado e, incluso, por algunos dirigentes sindicales.
Una necesaria contracara de los cambios tributarios requeridos son, entonces, las reformas orientadas a dar mayor eficacia y transparencia a la gestión presupuestaria en todos los niveles de gobierno. Los presupuestos públicos no alcanzan a reflejar hoy siquiera lo que se gasta (ofrecen un parcial panorama "financiero"), cuando deberían expresar con claridad qué se hace con los recursos públicos asignados. Resulta entonces indispensable un cambio en la visión del Estado: el paso del "Estado gastador" al "Estado prestador de servicios".
9.- ¿Qué puede decirse acerca del "régimen de coparticipación de impuestos" y la "cuestión federal"?
La coparticipación de impuestos es una pieza central del muy imperfecto sistema fiscal federal que supo darse el país. Las cuestiones de la descentralización provincial y la autonomía municipal son, a su vez, componentes claves de la reforma federal (eternamente) pendiente. Esto, por varias razones.
Primero, la política. Uno de los fundadores intelectuales del federalismo, Alexis de Tocqueville, lo explicó con claridad: "El sistema federal tiene como fin unir las ventajas que los pueblos sacan de la grandeza y de la pequeñez de su territorio. Las pequeñas naciones son libres y democráticas pero son débiles. Las grandes son fuertes pero tienden al despotismo". En su visión, el federalismo es entonces el sistema político ideal para las grandes naciones, al permitir moderar su "tendencia natural" a generar gobiernos fuertes mediante una constelación de poderes locales (provinciales y municipales, en nuestro caso), más pequeños y (suponía Tocqueville) más democráticos.
Nuestro proceso histórico muestra, en segundo lugar, una secuencia de construcción institucional "de abajo hacia arriba": primero fue el municipio, en la colonia; con la independencia, las provincias se constituyeron y afianzaron (con dispar fortaleza) antes que el propio Estado nacional; la República comenzó tarde -hace apenas un siglo y medio- su camino, cuando fue posible establecer una institucionalidad aceptable para las provincias confederadas. Esta secuencia no aparece hoy reflejada en el funcionamiento federal. La fortaleza relativa de los tres niveles de gobierno muestra un orden inverso al de su génesis: el municipio, notablemente postergado en su desarrollo, es el "eslabón débil" de la cadena federal; lo secundan las provincias, muy debilitadas en relación con el poder que supieron tener en la etapa fundacional; y el Estado central se ha fortalecido, en términos relativos.
Tercero, las transformaciones de largo plazo han resultado en un federalismo fiscal con graves desbalances. El gobierno nacional concentra una desproporcionada responsabilidad en la recaudación de los ingresos públicos. Mientras, los gobiernos subnacionales -sobre todo las provincias- han asumido un abanico cada vez más amplio y costoso de funciones (en especial, las asociadas al gasto social) sin que se haya verificado un paralelo crecimiento de sus recursos tributarios. Para peor, los recursos coparticipados que se les transfieren desde el Estado nacional –una parte de los impuestos que éste recauda, que son de propiedad provincial- han resultado retaceados, muy frecuentemente, como consecuencia de los históricos "desvíos" que periódicamente engrosan la caja de la administración central.
Este desbalance entre crecientes responsabilidades de gasto, limitados recursos de recaudación propia – en parte por responsabilidades que escapan a las provincias, pero en buena medida también por sus defecciones- y menguadas transferencias desde el centro, tiene serias consecuencias que todos conocen y sufren. Las principales:
* los recurrentes déficits provinciales y municipales, difíciles de cubrir;
* la muy limitada responsabilidad fiscal de los gobiernos (cuando el gasto no va acompañado del costo de recaudar, es muy difícil lograr su disciplina);
* la imposibilidad de un efectivo control democrático por parte de quienes pagan los impuestos (cuando el poder recaudador está muy lejos y los vericuetos del gasto y los ingresos públicos son incomprensibles, no es posible informarse ni reclamar);
* la cada vez más visible debilidad política de las autoridades subnacionales, crecientemente subordinadas desde hace décadas a las "dádivas" de la administración central (no es posible una verdadera autonomía política sin un nivel razonable de autonomía fiscal).
Estos desequilibrios estructurales demandan un adecuado conjunto de reformas que permita completar el proceso de descentralización federal avanzando en el campo tributario y mejorar también de modo sustancial la coordinación entre niveles de gobierno. Tanto en materia normativa como de gestión, y tanto en el plano del gasto como en el de los ingresos y la deuda pública. En el caso de las provincias más "pequeñas", con dudosa capacidad para asumir tal proceso de descentralización, quizás la agregación virtuosa en "regiones" dotadas de la posibilidad de hacerlo fuese la alternativa que permitiese hacer frente a la gran heterogeneidad actual del abanico federal. A nadie puede escapársele la envergadura y complejidad político-institucional de este desafío. Pero, a la vez, parece difícil imaginarse un camino de progreso nacional hacia el futuro que soslaye su abordaje.
10.- Por último, ¿cómo inciden sobre la tributación y la equidad las circunstancias financieras globales?
El presente curso de la globalización y la sustancial desregulación del flujo de los capitales financieros tienen impactos desestabilizadores sobre el crecimiento y efectos regresivos en el plano socio-político que han sido destacados en la literatura económica (ver Gaggero, 2010). Hay temas cruciales que son de alcance global y supranacional, y que por lo tanto sólo pueden ser abordados con eficacia si se opera también en los niveles global y supranacional: la regulación financiera pendiente; el intercambio efectivo de información crucial para el control fiscal nacional, en gran medida impracticable en la actualidad; la sustancial limitación de las operaciones económico-financieras que se valen de los denominados "paraísos fiscales" (secrecy jurisdictions); la indispensable (y posible) puesta en marcha de una organización tributaria mundial; y muchos otros, entre los cuales se destacan los ligados a una cuestión tan crítica y perentoria como la ambiental.
Sin embargo, la presente crisis y "desorganización" del sistema global parece tan ventajosa para buena parte de los "poderes fácticos" del mundo desarrollado, en especial para el sector de las grandes finanzas, que cualquier cambio positivo de significación en las cuestiones de la mencionada agenda parece hoy muy difícil de alcanzar (a pesar de su pertinencia).
El grave problema es, desde nuestra perspectiva, que buena parte de las ventajas y privilegios que logran conservar los "poderes fácticos" del "Norte" del mundo operan a costa del crecimiento, la fiscalidad y los niveles de equidad del "Sur".
En una perspectiva optimista, la agenda de los problemas más significativos para el desarrollo y la equidad debería tender a ser una agenda global. En especial, en los campos financiero y fiscal. Esto no quiere decir que, entretanto, los Estados nacionales de los países menos avanzados no puedan hacer nada en estas materias. Sí pueden actuar, usualmente bastante más de lo que intentan. La mayor parte de ellos suele autolimitarse, sin embargo, en el impulso de sus políticas y gestiones político-administrativas respectivas (locales, regionales y globales) de un modo tal que no les permite acercarse siquiera a los límites que les fija el sistema globalizado para el despliegue de su acción soberana (tanto a los límites "de hecho" como a los "de derecho"). En otras palabras, las acciones gubernamentales no suelen apuntar en el "Sur", en general, a "tantear" los límites que la cruda realidad global plantea a los Estados-nación menos poderosos.
Parece verificarse entonces que en el "Sur" solemos estar "en el peor de los mundos", debido a:
i ) Una insuficiente acción nacional, por un lado, que –como se señaló- "no tantea los límites": el caso argentino -y también el de los restantes países de la región- resultan muy claros a este respecto.
ii ) La ausencia o debilidad de iniciativas comunes (regionales) de significación. La cuestión de la regulación de los flujos de capital, por ejemplo, parece mostrar en varios países de la región problemas de falta de convicción y/o coordinación en la aplicación de las políticas posibles, que son desalentadas por el pensamiento económico dominante, y por la persistencia de las recetas de tipo "ortodoxo" que todavía brindan los organismos multilaterales. La amenaza de agravamiento de la crisis externa está estimulando, afortunadamente, las acciones conjuntas en la región iii ) Por otra parte, continúan siendo muy escasas y poco significativas todavía las iniciativas de carácter supranacional o global con alguna perspectiva de concreción en estos campos. Salvo quizás en el caso de algunas regulaciones bancarias, de difícil consistencia y coordinación global, y –eventualmente- la posible imposición futura a las transacciones financieras, todavía sujeta a grandes desacuerdos entre las naciones mas poderosas. Esta carencia de propuestas y acciones de carácter reformista acordes a los desafíos planteados ya resultaba notable antes del comienzo de la presente crisis. Resulta obvio también que, desde el momento en que ha comenzado a desplegarse la crisis, su crudeza y extensión tampoco han merecido respuestas efectivas en los terrenos, en las direcciones y con la profundidad apropiadas.
El autor es integrante del Plan Fénix, investigador en el CEFID-AR y miembro de Tax Justice Network. Ponencia en un encuentro organizado por IDAES (UNSAM), con la asistencia de la Fundación Heinrich Böll (19 de agosto 2010; texto ampliado y actualizado a Setiembre de 2011).
Anticipo de la publicación del libro Desigualdad y Reforma Fiscal (Tomos I y II), Editorial Capital Intelectual, Colección Claves para Todos, dirigida por José Nun.
Referencias
- Frankema, E., "Has Latin America Always Been Unequal ?. A comparative study of Asset and Income Inequality in the Long Twentieth Century", Brill, Leiden/Boston, 2009.
- Gaggero J., "La cuestión fiscal bajo la convertibilidad (1991-2001)", ponencia presentada en las "Jornadas de Historia Económica" organizadas por la Asociación Argentina de Historia Económica (San Martín de los Andes, Argentina, octubre de 2004) y publicada en la Revista "Realidad Económica", N° 207, diciembre de 2004.
- Gaggero J. y Grasso F., "La cuestión tributaria en Argentina. La historia, los desafíos del presente y una propuesta de reforma", CEFID-AR , Documento de trabajo N° 5, julio de 2005.
- Gaggero J., "La progresividad tributaria .Su origen, apogeo y extravío", CEFID-AR, Documento de Trabajo N° 23, diciembre de 2008.
- Gaggero, J., "La fuga de capitales. El escenario global (2002-2010)", ponencia presentada ante el "Primer Congreso Internacional Extraordinario de Ciencia Política - América Latina: los desafíos políticos de la diversidad. Hacia la construcción del futuro" ,San Juan, Argentina, 24 al 27 de agosto 2010.
- Grasso F., "Desigualdad y crecimiento: conceptos básicos, literatura y problemas de medición", CEFID-AR, Documento de Trabajo N° 24, diciembre de 2007.
- Gómez Sabaini J.C. y Rossignolo D., "Análisis de la situación tributaria y propuestas de política para mejorar la distribución del ingreso", PNUD, agosto de 2008.
- Gómez Sabaini J.C. y Juan O´Farrell , "El papel de los impuestos para reducir la desigualdad", Secretaría de Cultura de la Nación, 4° Foro del Bicentenario, setiembre de 2008.
- Nun J, Santamaría P. y Santos G., "Crecimiento y Desigualdad. Informe Preliminar", PNUD, abril de 2010.
- Santiere J.J. y Rossignolo, D., "Medición de la incidencia del sistema tributario sobre la distribución del ingreso", mimeo, agosto de 2001
- Weber C. y Widlavsky, A., "A History of Taxation and Expenditure in the Western World", Simon and Schuster, New York, 1983.
Jorge Gaggero
