El nacimiento de las uniones fiscales

Harold James
Jennifer Siegel
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15 de septiembre de 2013  

La unificación fiscal es a menudo una manera efectiva de fortalecer la propia capacidad de obtener crédito y también puede crear un nuevo sentido de solidaridad entre diversos pueblos que viven dentro de un área geográfica grande. Por este motivo, los europeos a menudo han tomado como modelo a Estados Unidos. Pero nunca pudieron emularlo, porque sus motivaciones para unirse han sido muy variadas.

Con frecuencia, los países desesperados consideran a tales uniones como la mejor manera de superar una emergencia. En 1940, Charles de Gaulle propuso y Winston Churchill aceptó, la idea de una unión franco-británica frente al desafío nazi, que ya había superado a Francia.

En 1950, cinco años después de la guerra, el primer canciller de posguerra de Alemania, Konrad Adenauer, también propuso una unión –esta vez entre Francia y Alemania– como una salida para la crisis existencial de su país derrotado. La unificación política fue rechazada; pero la asociación económica ha tenido una carrera brillante por más de seis décadas… Hasta ahora.

La idea fundamental detrás de una unión fiscal es que los países más pobres y con menos capacidad para obtener créditos pueden beneficiarse al tener responsabilidad conjunta por sus deudas con países más ricos. Por cierto, una de las propuestas más fascinantes en este sentido se dio al principio de la I Guerra Mundial, cuando el Imperio Ruso descubrió que su capacidad limitada para obtener crédito en mercados de capitales internacionales y sus bajas reservas de divisas lo incapacitaban para crear una fuerza militar efectiva.

Lo que el gobierno ruso propuso hubiera equivalido a una unión fiscal plena con Gran Bretaña y Francia para las finanzas relacionadas con la guerra. Francia aceptó la idea, porque su capacidad de obtención de crédito también era menor que la de Gran Bretaña. Los británicos querían ganar la guerra, pero no tanto como para estar dispuestos a aceptar responsabilidad ilimitada por deuda incurrida por los gobiernos francés y ruso. En realidad, una unión fiscal entre sistemas políticos tan diversos hubiese sido inoperable. Un régimen autocrático o corrupto tiene un fuerte incentivo para gastar de modos que benefician a la elite. Ese incentivo se incrementa si puede obtener los recursos de un Estado gobernado de modo más democrático, donde los ciudadanos acuerdan pagar impuestos (y pagar deuda futura) porque también controlan al gobierno.

La única circunstancia en la que las democracias aceptan tal acuerdo es cuando hay claros intereses de seguridad en juego. Fue ese predicamento lo que dio a la Rusia de antes de 1914 acceso al mercado financiero francés. Pero en 1915 los británicos, incluso en medio de la guerra, no se mostraron dispuestos a asumir las responsabilidades financieras de Rusia.

Quizá fue el mero grado de incertidumbre en la Europa de la preguerra, o la naturaleza más amorfa de la amenaza lo que hizo que las preocupaciones de seguridad pesaran más que el riesgo financiero. Los arreglos crediticios de Rusia en la I Guerra Mundial anticiparon algunas de las maniobras políticas respecto de la deuda y su relación con la seguridad que se dieron a fines del siglo XX en Europa. Luego de 1945, Alemania Occidental fue vulnerable por mucho tiempo, porque estaba en la línea de falla de la Guerra Fría. Como resultado de ello, los gobiernos de Alemania Occidental ofrecieron a países vecinos ayuda financiera a cambio de seguridad y solidaridad política, especialmente en momentos en que no estaban seguros de la confiabilidad y la continuidad del apoyo de Estados Unidos.

Pero había límites. En 1979, cuando Alemania Occidental adoptó un régimen de tipo de cambio fijo con un mecanismo de soporte para sus socios (el Sistema Monetario Europeo), el Bundesbank aseguró que no estaba comprometido con intervenciones monetarias ilimitadas y que podría dejar de intervenir cuando la estabilidad del Deutsche Mark estuviera en peligro.

La lógica se repitió incluso a mayor escala al comienzo de la década de 1990, pero esta vez sin límites predeterminados. El compromiso de la Unión Europea con la unión monetaria permitió a los países de la zona del euro del Mediterráneo, mejorar la dinámica de su deuda y de sus finanzas públicas de modo dramático. Cayeron sus costos crediticios al unir sus divisas en una unión con países –en particular Alemania– con mayor reputación de estabilidad.

En ese punto el problema de cómo dividir la cuenta cuando las cosas se volvieran costosas no se abordó, y el problema de deuda excesiva fue considerado inexistente al establecerse la convergencia de criterios (que de todos modos no fueron implementados plenamente).

Intereses cruzados

Pero desde 2009, cuando los problemas financieros de la periferia de la zona del euro pusieron sobre el tapete tales problemas, los europeos han enfrentado la misma cuestión que los aliados de la I Guerra Mundial. ¿Los intereses de seguridad y políticos son tan abrumadores que justifican asumir las responsabilidades financieras grandes e ilimitadas en las que han incurrido sistemas políticos sobre los que no se tiene control?

Debido a que Europa está en paz, sin una amenaza de seguridad individual que domine todo, es probable que cuando el negocio quede claro, los votantes y políticos de los países acreedores ricos lo rechacen. Pero los desafíos de seguridad más inciertos que enfrenta Europa pueden llegar a requerir el tipo de vínculo fiscal fuerte que los franceses y rusos estaban dispuestos a forjar antes de 1914, y que los alemanes y franceses abrazaron en 1950.

Las implicancias para el presente son importantes. La única manera aceptable para lograr que el equilibrio necesario entre responsabilidad financiera y seguridad es por medio de un proceso de reforma política que disuelva oligarquías corruptas y debilite los incentivos para la imprudencia fiscal. Un enfoque podría ser preguntar a los ciudadanos en todos los países europeos si están preparados para aceptar algún tipo de acuerdo fiscal que incluya un límite duro al endeudamiento.

Los alemanes se refieren a esta solución como un Schuldenbremse (freno de deuda). Presupone un proceso profundo a través del cual las instituciones y los supuestos que las sustentan sean ampliamente compartidos. Pero eso exige tiempo, como lo demuestra ampliamente la historia de EE.UU., la unión más exitosa del mundo nacida de una emergencia.

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