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Es hora de debatir sobre el Régimen de Tierra del Fuego
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La Ley de Presupuesto 2023 y la última ronda de negociación con el Fondo Monetario Internacional (FMI) abrieron el debate sobre uno de los temas que la Argentina debe atender: el Régimen de Promoción Económica de Tierra del Fuego. Este régimen ha cumplido su objetivo territorial y geopolítico de aumentar la población de la isla, que creció catorce veces desde los 13.000 habitantes de 1972 a los 180.000 del presente. Pero lo ha hecho a partir de una significativa renuncia fiscal que hoy vale la pena poner en cuestión. A medio siglo de vigencia del Régimen es frustrante que no haya generado la autonomía económica que la provincia merece. Hoy se puede decir con certeza que el futuro en Tierra del Fuego tiene todo para ser más próspero y para estar apoyado sobre fuentes de competitividad genuinas, no sólo naturales sino también construidas. Para labrar ese futuro, la provincia más nueva y más austral de la Argentina necesita que se revise profundamente ese régimen, pero también requiere una política de desarrollo productivo integral y ambiciosa para avanzar en una diversificación productiva hacia actividades dinámicas y autosustentables en el largo plazo.
Cada año, por las exenciones del régimen fueguino se produce una renuncia fiscal para el Estado nacional de aproximadamente US$1000 millones. Esto es, el Estado deja de recaudar ese monto en relación con un escenario sin las exenciones impositivas hoy existentes. Para dimensionar el número, esta renuncia representa más del doble del presupuesto del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) para el año 2021 (US$435 millones, tomando el dólar oficial promedio del año) y 60% más que el presupuesto total del Poder Legislativo durante el mismo año (US$616 millones).
El despegue de una economía local que pueda autosustentarse se ve dificultado por un conjunto de incentivos económicos y un entramado de regulaciones que no ponen el norte en fomentar la agregación de valor local ni la capacidad competitiva. En particular, la parte del Régimen que regula el ingreso de mercadería al continente desde la isla sin pago de impuestos (el llamado “subrégimen”) impuso un sistema de incentivos (principalmente el no pago del IVA y aranceles de importación) que premia la facturación en vez del agregado de valor en la isla. En el caso del IVA, en particular, las empresas de la isla obtienen un crédito fiscal de $21 por cada $100 que venden al territorio continental, aun cuando la mayor parte del valor de venta corresponda a los componentes importados. De esta forma, se premia principalmente el agregado de valor realizado en el extranjero y se deja al Régimen, paradójicamente, sin mecanismos de incentivo fiscal para la agregación de valor local.
A la vez, los efectos de este peculiar esquema de incentivos se intentan contrarrestar con un corset regulatorio que determina, para todas las empresas que hacen un cierto producto, qué parte del proceso productivo deben hacer localmente y qué pueden importar para acceder a los beneficios. En ese marco, ¿qué incentivo tiene una empresa para incorporar un nuevo eslabón en la cadena productiva si la regulación no lo exige, los costos afuera son menores y los beneficios fiscales serán los mismos independientemente de dónde se realice la producción de ese eslabón? ¿Por qué salirse de la norma impuesta por la reglamentación? Con este esquema regulatorio y de incentivos, Tierra del Fuego se pierde la oportunidad de que las empresas allí radicadas encuentren rentable embarcarse en procesos de autodescubrimiento productivo y desplieguen su potencial innovador y competitivo.
En cada oportunidad que hubo para modernizar el Régimen se invocó un argumento que terminó por paralizar el debate: una reforma implicaría dejar sin ingresos a miles de familias. Sin embargo, esto no es necesariamente así. Se puede bajar significativamente la renuncia fiscal, en forma gradual, y destinar esos recursos a financiar el desarrollo de actividades que en el mediano plazo serán autosustentables, cuidando a las personas potencialmente afectadas por la transición. A la vez, tanto el Estado nacional como el provincial deben hacer su tarea de remover numerosos obstáculos aduaneros y logísticos que encarecen innecesariamente la operación de las empresas en la isla. Hoy estamos en una instancia crucial en la vida del Régimen. Fue extendido hace un año (decreto 727/21) por quince años más, hasta 2038. Aún existen márgenes de acción e instrumentos a disposición del Estado para redefinir su futuro. Hace falta revisar el Régimen, en particular el llamado Subrégimen, pero por sobre todo hace falta una política productiva ambiciosa al servicio del desarrollo productivo local.
El potencial productivo de Tierra del Fuego es enorme. Esta provincia argentina podría tener una industria de software que genere unos 4000 empleos durante la próxima década. A su vez, las bellezas naturales de la provincia permitirían potenciar el sector turismo para crear unos 1500 puestos de trabajo en un período de entre cinco y siete años. Los saltos en estos dos sectores no ocurrirán de manera automática por dinámicas de mercado: requieren de políticas activas. Entre otras cosas, proponerse atraer talento joven para el sector software y fortalecer el sistema de educación y capacitación técnica para el trabajo. También requiere mejorar las rutas internas y una estrategia audaz para el turismo ya que los destinos globales no sólo nacen, también se hacen.
Si la Argentina se propuso tener un Instituto Balseiro y un polo de vanguardia en tecnologías nuclear y satelital lejos de sus ciudades más populosas, ¿por qué no podría tener la misma ambición para desarrollar un polo de economía del conocimiento en Tierra del Fuego? ¿Por qué no podría posicionar en el mundo el atractivo turístico de uno de los pocos destinos donde todavía hay lugares casi inexplorados por el ser humano? Iniciativas de este tipo son posibles y necesarias: requieren fortalecer el Estado provincial para guiar este proceso con autonomía y capacidad técnica.
Pero hay más. Tierra del Fuego tiene otros activos específicos que hacen posible pensar en un perfil productivo diversificado. La cercanía con el continente permite desarrollar en Ushuaia un Polo Logístico Antártico de primer nivel internacional. La existencia de gas y petróleo torna factible el desarrollo de la petroquímica. El mar argentino es rico en recursos para la pesca de altura y la lejanía con el continente resulta en una protección efectiva que podría hacer florecer un sector de alimentos para consumo interno de las y los fueguinos.
Incluso en electrónica, a pesar de no haber alcanzado la competitividad internacional, se han desarrollado capacidades tecnológicas y organizativas que podrían volcarse en la generación de actividades dinámicas. Por ejemplo, la capacidad para producir las placas electrónicas que controlan el funcionamiento de televisores, aires acondicionados y autorradios podría emplearse para proveer a nuevos nichos de mercado en las industrias automotriz, de maquinaria agrícola, de equipamiento médico y de generación de energía a partir de fuentes renovables, en los cuales la falta de escala en comparación con la producción asiática no sea un impedimento para la competitividad. Es difícil estimar la probabilidad de que ello ocurra, pero es fácil predecir que no ocurrirá si los instrumentos de política no son recalibrados para incentivar la agregación de valor.
Ha llegado el tiempo de articular los amplios consensos necesarios para marcar el norte y que la diversificación de la matriz productiva empiece a ocurrir en Tierra del Fuego. De hecho, los grandes grupos empresarios radicados allí hacen avances promisorios en este sentido. Uno de ellos ha desarrollado una línea de negocios en alimentos, con eje en la pesca y notable éxito exportador, y también ha experimentado con tecnologías para generar energía eólica. Otro de los grupos tiene probada trayectoria como fabricante de autopartes para las terminales más exigentes del país, avanza en desarrollos de software y tiene en Río Grande proyectos petroquímicos en cartera. Un tercer grupo cuenta con una división que crece con éxito en economía del conocimiento: provee soluciones en la nube (cloud services) para clientes dentro y fuera de la Argentina.
En el marco de una iniciativa de Fundar, en alianza con un equipo del Instituto Interdisciplinario de Economía Política-IIEP (UBA/Conicet) y otras redes de investigadores, estamos trabajando en una propuesta integral para contribuir al debate sobre el Régimen de Tierra del Fuego. Abordamos la revisión del régimen, una gradual pero sustancial reducción de la renuncia fiscal, mecanismos para mantener el nivel de actividad económica en la isla asegurando el bienestar social durante la transición y una trayectoria de diversificación y transformación productiva. También contemplamos la utilización de los recursos fiscales generados por la revisión del Régimen para financiar la construcción de activos complementarios que esa transformación requiere: entre otros, formación de recursos humanos e infraestructura en energía, conectividad, comunicación y transporte. En este sentido, la creación en 2021 del Fondo para la Ampliación de la Matriz Productiva Fueguina es un paso en la dirección correcta.
No buscamos presentar un paquete cerrado sino un esquema de solución viable desde lo político, social y económico, con distintas alternativas y escenarios: en una democracia vibrante como la argentina, la letra chica y la solución precisa para este tipo de problemas colectivos las debe encontrar la política. Estamos convencidos de que diseñar una solución con estas características es posible, no es quimérico. Requiere voluntad política, idoneidad técnica y compromiso de las partes. Y sobre todo, requiere de la política el coraje de iniciar un proceso de discusión y trabajo para consensuar decisiones que pueden ser en parte duras, pero que, en última instancia, harán de Tierra del Fuego una provincia menos dependiente del arbitrio de los gobiernos nacionales y serán beneficiosas para el conjunto de nuestro país.
* Tomás Bril Mascarenhas es director del área de Desarrollo Productivo de Fundar.
** Juan Carlos Hallak es investigador del CONICET y director del área de Inserción, Comercio y Competitividad Internacional del IIEP (UBA-CONICET).
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