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Hay que modificar el Pacto de Mayo para dar un gran salto adelante en materia impositiva
El comienzo de un ciclo de crecimiento económico sostenido abre una oportunidad única de reformar nuestro kafkiano sistema impositivo
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PARA LA NACIONMarcos Buscaglia
El comienzo de un ciclo de crecimiento económico sostenido abre una oportunidad única de reformar nuestro kafkiano sistema impositivo.
En un artículo recientemente publicado en LA NACION, Ricardo López Murphy y Bianca Dell’Aquila Smith resumen sus principales problemas así: “Combina, de manera persistente, ineficiencia económica, incentivos perversos e imposibilidad política de reforma. Las fallas técnicas son bien conocidas: descoordinación entre niveles de gobierno, superposición de tributos, retenciones anticipadas que distorsionan los flujos financieros, alta informalidad en la tributación sobre el empleo y un conjunto de impuestos –retenciones, ingresos brutos, sellos, débitos y crédito– que generan cascadas impositivas y desalientan la formalización. El resultado es un régimen que castiga la producción y el trabajo formal…”
Es decir, el problema del sistema tributario argentino no solo consiste en que consta de un montón de tributos, muchos de ellos muy distorsivos para la producción y el trabajo formal, sino que su reforma es políticamente muy complicada.
El principal dilema es que los impuestos más distorsivos que recauda el Gobierno nacional, las retenciones, los impuestos al trabajo y el impuesto al cheque, por mencionar los más importantes desde el punto de vista de recaudación, no se coparticipan con las provincias en los dos primeros casos, o solo se coparticipa el 30% en el caso del último. Es decir, cualquier reducción o eliminación de esos tributos pega de pleno en el resultado fiscal del gobierno nacional, sin afectar las finanzas públicas provinciales. El impuesto al cheque recauda cerca del 1,6% del PBI, las retenciones llegaron a recaudar el 2,1% del PBI en 2021, pero bajaron al 0,8% del PBI en 2025; los aportes y contribuciones a la seguridad social recaudan cerca del 5% del PBI.
Es por ello que el gobierno del presidente Javier Milei, a pesar de su vocación reformista, está procediendo de manera segura pero gradual con la eliminación/reducción de impuestos. El Gobierno hizo un ajuste fiscal sin precedentes durante sus dos primeros años, llevando el gasto público nacional primario (sin intereses) desde el 19,5% del PBI en 2023 al 14,2% del PBI en 2025. Esta fuerte reducción permitió pasar de un déficit primario de 2,7% del PBI en 2023 a un superávit primario de 1,5% del PBI en 2025. El ajuste fiscal permitió también eliminar el impuesto PAIS, que llegó a recaudar el 1,1% del PBI en 2024, bajar/eliminar temporalmente las retenciones, y algunas en forma permanente (como las industriales y las de productos regionales), subir el mínimo no imponible del impuesto a los Bienes Personales y reducir su alícuota, reducir una serie de impuestos llamados “internos”, como el de los automóviles de lujo, a los celulares, la eliminación del impuesto a la transferencia de inmuebles de personas físicas y sucesiones indivisas, y la reducción o eliminación de varios aranceles a la importación de distintos productos. En total, hubo reducciones/eliminaciones afectando a 19 impuestos.
Por otro lado, el Gobierno restituyó el impuesto a las Ganancias para la cuarta categoría. Como parte del proyecto de ley de reforma laboral, propone reducir las cargas sociales en un 3%, que serán aplicadas a la formación de un fondo de despidos, y la eliminación de varios tributos internos, con un costo total del 0,8% del PBI en términos de recaudación.
En síntesis, el Gobierno dio pasos importantes para eliminar el déficit fiscal y para reducir impuestos, pero quedan muchos impuestos distorsivos por cortar, y la capacidad de seguir reduciendo gasto público nacional es mucho más acotada ya a esta altura. Entre reducción de subsidios varios, disminución del déficit de empresas públicas y otros recortes generales (por ejemplo, del número de empleados, que ya disminuyó en 60.494 trabajadores desde el inicio del gobierno de Milei), el gasto público nacional quizás pueda bajar en 1 punto adicional del PBI. Sin embargo, es difícil mantener los niveles actuales de inversión pública, de cerca del 0,3% del PBI, contra 2% del PBI en 2017, por mucho tiempo sin que la infraestructura muestre signos claros de deterioro. Otros gastos, como las jubilaciones, irán subiendo lentamente como porcentaje del PBI con el tiempo. Es decir, no queda demasiada tela para cortar en el sector público nacional. La solución para poder dar un salto adelante en materia impositiva tiene que salir de otro lado.
Por suerte, tenemos una oportunidad única al alcance de la mano: un incipiente proceso de crecimiento económico. La estabilización de las cuentas públicas, la reducción de la inflación, las reformas económicas y la reducción del riesgo de reversión de políticas (traducción: de vuelta del kirchnerismo) pueden dar lugar a una etapa de crecimiento económico sostenido. Este estará liderado no solamente por la minería, el petróleo y el campo, sino también por el “catch up” de una economía que está estancada desde 2011 y no invierte en un montón de actividades y sectores. La expansión de la actividad aérea durante estos dos años y la experiencia estilo “Moscu-1990” que ocasionó la apertura de un local de ropa deportiva recientemente son una pequeña muestra de todo lo que está por venir en una economía que deja atrás la inestabilidad y las políticas chavistas. Así, es posible que la economía argentina se expanda al 4% o más no solamente en 2026, sino en los años siguientes también.
Una torta que se agranda ofrece una oportunidad única desde el punto de vista político para pegar un salto adelante en materia impositiva. Debería impulsar al Gobierno nacional y a los gobiernos provinciales a expandir el Pacto de Mayo y repartir los beneficios del aumento de la recaudación de una manera que permita eliminar los impuestos más distorsivos a nivel nacional y provincial.
La oportunidad la ofrece el hecho de que las provincias, tomadas en su conjunto, hicieron muy poco ajuste fiscal durante los últimos dos años. Su gasto público bajó del 14,8% del PBI en 2023 al 13,7% en 2025 según una estimación del Iaraf. Permanece, sin embargo, más de 2 puntos del PBI por encima de su nivel de 2007, mientras que el gasto público nacional ya volvió a niveles relativamente similares a los de 2007. Si se están descubriendo despilfarros y robos sistemáticos por doquier en el sector público nacional, ni se imaginan lo que ocurre a nivel provincial y municipal, donde la opacidad y la protección judicial son mucho más fuertes todavía. Solo los gastos en las legislaturas provinciales dan escalofríos. Un estudio de la Fundación Libertad muestra que estas insumen US$1120 millones, aproximadamente US$1 millón por legislador provincial por año. Pero no se trata ni siquiera de forzar un ajuste provincial, sino de limitar el crecimiento del gasto provincial en los próximos años.
Un ejercicio simple muestra que, si se restringe el crecimiento de la masa coparticipable que se distribuye a las provincias a crecer un 1% real (por sobre la inflación) en los próximos cinco años, permitiría al sector público nacional, junto al impacto del crecimiento económico, contar con cerca de 3 puntos del PBI adicionales de recaudación fiscal para 2030. Esto, sumado a las reducciones de gasto adicionales, permitirán ejecutar un plan de reducción de impuestos de más de 0,7% del PBI por año, suficiente para eliminar el impuesto al cheque, las retenciones, y reducir las cargas impositivas al trabajo formal. También permitiría generar un fondo de distribución para resolver el otro drama del sistema impositivo nacional: el impuesto a los ingresos brutos provincial.
El impuesto a los ingresos brutos, que provee cerca del 80% de los ingresos de origen propio de las provincias, es el impuesto más anti-producción y anti-formalización que tiene la Argentina. Es un impuesto que se aplica en “cascada”. Es decir, en vez que aplicarse al “valor agregado” en cada etapa de producción, como es el caso del IVA, se aplica al total de las ventas en cada etapa de producción y comercialización, es decir se pagan impuestos sobre los impuestos. Las elevadas alícuotas que aplican muchas provincias a los servicios financieros además impulsan la informalidad. La solución es transformarlos en un impuesto a las ventas finales en cada provincia, como aplican los Estados en los Estados Unidos, o subsumirlo en el IVA nacional, como acaba de aprobar –pero todavía no implementar—el Brasil de Lula. El problema para implementar soluciones de este estilo es que hay provincias que perderían recaudación comparado con la situación actual, por lo cual se requieren recursos adicionales para financiar la transición. Una fuente de recursos puede ser la expansión del Pacto de Mayo con la propuesta de limitar el crecimiento de los recursos coparticipados. A ello se debería sumar una disminución de los llamados “gastos tributarios”, las exenciones impositivas que cuestan un 3,5% del PBI por año.
Finalmente, la expansión del Pacto de Mayo debería encarar una asimetría regional que está creciendo y va a explotar en los próximos años entre las provincias productoras de energía y minería y el resto del país. La Constitución de 1994 declaró al subsuelo provincial, con lo que las provincias son las que cobran las regalías por la producción petrolera y minera. Neuquén es el caso más extremo. La producción petrolera –sin contar el gas- puede dejarle más de US$1700 millones de regalías a partir de 2028, para una provincia con cerca de 800.000 habitantes. Al mismo tiempo, estas provincias siguen recibiendo su parte de la coparticipación y en muchos casos del Presupuesto nacional se financian planes como gas de zona fría, la exención al impuesto a los combustibles y tasas diferenciadas para otros impuestos. Esta asimetría atenta contra el espíritu de la coparticipación federal, que en la misma Constitución de 1994 establece (Articulo 75, inciso 2) que “será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
La expansión del Pacto de Mayo debe contemplar una reasignación de recursos de estas provincias a un fondo de infraestructura –que permita financiar, por ejemplo, la conversión en autopista de las rutas nacionales 3 y 5, entre otras- y para un fondo encíclico nacional, para blindar las finanzas públicas en el futuro.
Aunque a priori la expansión del Pacto de Mayo puede parecer en detrimento de las provincias, esto está lejos de ser así. Primero, no se les recortarían las transferencias en términos reales comparadas con su elevado nivel actual. Segundo, permitiría una eliminación de impuestos distorsivos, generando una fuente adicional de crecimiento sostenido para todo el país. Tercero, permitiría crear un fondo anticíclico que redunde en evitar crisis fiscales en el futuro. El momento para expandir el Pacto de Mayo es ahora, antes que las provincias empiecen a gastar los recursos adicionales que se generen a partir del mayor crecimiento económico este año. Que tengan todos un muy feliz 2026.
Tipo de trabajo:
análisis
