Yrigoyen, Perón y Fernández. Qué enseña la historia sobre la regulación de alquileres

Quizás sin saberlo, Alberto Fernández ya tiene algo en común con Hipólito Yrigoyen y Juan Domingo Perón. Aunque pocos lo recuerdan, los dos últimos congelaron y regularon a su manera los alquileres por circunstancias excepcionales, algo en lo que incurrió el gobierno del Frente de Todos con el DNU 320/2020 por la cuarentena por el Covid-19 y la sanción de una nueva ley. A esta altura, vale la pena preguntarse: ¿qué enseñanzas deja la historia compuesta por más de 100 años de intervenciones sobre la vivienda?

La primera ley que introdujo en forma clara los conceptos de derecho a la vivienda, emergencia locativa y la facultad del Estado para intervenir en un contrato de derecho privado, apartándose de lo estipulado por el Código Civil fue la 11.157, sancionada durante la presidencia de Yrigoyen, en 1921.

Desde entonces hubo más de 100 intervenciones estatales en el mercado de los alquileres, en forma de leyes, decretos, resoluciones y circulares, según recopiló el economista Juan Carlos de Pablo, hasta 1995. Pero, de acuerdo con distintos analistas, incluido de Pablo, la catarata de normas más nociva para el mercado fue la que arrancó con el decreto 1580, durante el golpe del `43, y se extendió hasta 1976.

La primera ley de alquileres

Producto de la gran ola de inmigración europea a la Argentina entre 1855 y 1914, la población de la ciudad de Buenos Aires tuvo un boom y se multiplicó por 17. Los habitantes pasaron de 92.709 a 1.576.597, lo que hizo que las viviendas en alquiler escasearan y los precios aumentaran. Todo fue peor con la caída de la importación de insumos para la construcción por la Primera Guerra Mundial.

Con este telón de fondo, la ley retrotrajo los valores de los alquileres a los vigentes en 1920, prohibió aumentar por dos años y limitó los desalojos. Sin embargo, esta primera legislación tuvo una virtud para los propietarios, según explicó el presidente de la Cámara de la Vivienda y Equipamiento Urbano de la República Argentina (Cavera), Ricardo Andino: el plazo de excepción al Código Civil era corto y el problema de la locación no era imputable a los locadores, sino a circunstancias objetivas.

Pero estas características de la primera ley de alquileres no se vieron reflejadas en las que siguieron.

La regulación del alquiler en la década del `40

Después de la crisis del `29 y el fin de la inmigración europea, comenzaron en la Argentina las migraciones internas hacia Buenos Aires que ocasionaron, de acuerdo con Andino, dos fenómenos simultáneos en la década del `40: la práctica desaparición de las viviendas para alquilar y el crecimiento de los asentamientos de emergencia.

"Un efecto no deseado de la intervención estatal en materia de locaciones urbanas es el crecimiento desmesurado y exponencial de las viviendas informales y así ocurrió con la legislación de emergencia que constituyó la segunda y más profunda y extendida ola de intervencionismo en la materia", aseguró.

Todo comenzó con el decreto 1580, dictado el 29 de junio de 1943, 25 días después del golpe militar. Dispuso una rebaja de los alquileres con una tabla que iba del 5% al 20% para los más bajos, extendió el plazo de locación convenido en los contratos y congeló las demandas de desalojo por falta de pago "atendiendo a reclamos impostergables frente a problemas creados por la Segunda Guerra Mundial", si bien el Índice de Precios al Consumidor (IPC) de 1943 fue negativo (-3,3%) y la demanda de mano de obra era excepcional.

El decreto 1580 fue prorrogado por el 29.716/45 y ambos ratificados y extendidos por medio de la ley 12.886 de 1946, que fue perfeccionada con la 13.581 de 1949, que disponía un congelamiento de los alquileres por el que no se podía cobrar mayor valor al convenido originalmente en el contrato y alteraba los plazos acordados fijando un plazo mínimo de 3 años.

"Alguien debía pagar la fiesta, ya que los aumentos del IPC en esos años fueron del 3,9%, en 1944; 22,6%, en 1945; 18,7% en 1946; 14,9%, en 1947; 18,8%, en 1948; y 33,7%, en 1949", detalló Andino y dijo que, como consecuencia de esto, "para fines de los `50 no sólo desapareció la oferta de viviendas en alquiler, sino que sus propietarios aprovecharon la sanción de la Ley de Propiedad Horizontal para desprenderse de los inmuebles".

En el mismo sentido opinó el economista especializado en vivienda Federico González Rouco."Entre 1943 y 1950, el costo de vida aumentó más del 100%, el salario por hora de un obrero, un 244%, y el valor de los alquileres, un 30%. La consecuencia directa y automática de esto es que dejó de ser rentable ofrecer un inmueble en el mercado de alquileres, los propietarios los retiraron y el problema habitacional fue cada vez mayor", aseveró.

Frente a esto, González Rouco dijo que el Gobierno ofreció créditos a través del Banco Hipotecario Nacional para comprar lotes y construir, aunque no tenían la infraestructura básica necesaria. Otra alternativa fue la instalación en asentamientos informales, "que comenzaron a ser cada vez más relevantes como destino habitacional", agregó.

La normalización de las locaciones urbanas

Otro gobierno militar promulgó una ley de normalización de las locaciones urbanas, la 21.342, en 1976. Habían pasado 33 años durante los cuales no se incentivó la construcción de viviendas para alquiler y cayó la oferta.

En 1947, las viviendas que estaban ocupadas por inquilinos en la ciudad de Buenos Aires representaban el 82,44% del total; en 1960, el 54,4%; y, en 2001, el 22,20%, según los censos nacionales de esos respectivos años.

"La historia argentina referida al congelamiento de los alquileres y sus consecuencias, es una historia prolongada: duró más de tres décadas, a partir de Juan Domingo Perón, y todavía hoy estamos pagando los precios. Es fácil congelar, la cuestión es que nunca aparecen las circunstancias para descongelar hasta que todo vuela por el aire ¿Por qué, en la Argentina, coexisten tantas familias con problemas de vivienda, con inmuebles vacíos, que podrían darse en alquiler? Por iniciativas como esta", opinó de Pablo.

Si bien la 21.342 tuvo pretensiones de instalar un fin de ciclo, en 1984, la ley 23.091 prohibió actualizar los valores de alquiler con un índice distinto al oficial: un promedio del IPC y el de salarios, en partes iguales, rebajado en un 20%. Luego la 23.680, de 1989, intentó cumplir con la manda de la 21.342, que disponía que, si el Estado dictaba nuevamente alguna legislación de emergencia locativa, debía resarcir a los propietarios afectados, pero, a los pocos meses, la 23.747 no pudo con la tendencia de congelar en alguna medida y cada tanto los cánones locativos. Hasta que en 1991 se dictó la ley de convertibilidad 23.928 que prohibió para todos los contratos, incluidos los de locación, toda forma de indexación. Empezaba el 1 a 1.

La convertibilidad fue derogada en casi todo por la ley 25.561, de 2002, que restableció la emergencia, pero mantuvo la prohibición de indexar que contenía la ley 23.928. Desde entonces, las locaciones quedaron regidas exclusivamente por lo acordado contractualmente entre las partes, con sujeción a las normas del Código Civil. En la práctica, el problema de la inflación, contrastado con la prohibición de apelar a fórmulas de ajuste, fue resuelto por el mecanismo conocido como alquileres escalonados que es lo que se usaba hasta ahora.

El impulso a la oferta

A diferencia del congelamiento o la actualización de los alquileres a través de un índice oficial que puede quedar retrasado respecto de la inflación, un camino muchísimo menos recorrido para intentar solucionar el problema del acceso a la vivienda es el del impulso a la oferta.

Por caso, el artículo 109 de la ley 20.628 de Impuesto a las Ganancias, sancionada y promulgada en 1973 permitía, a todos aquellos que edificaran viviendas para venta, uso propio o renta, deducir de las ganancias entre el 50% y el 80% de lo invertido en la construcción. El objetivo de esta deducción era incentivar la construcción para así aumentar la oferta de viviendas. Sin embargo, en la actualidad este artículo ya no forma parte de la norma.

En esa misma línea, la ley 23.091 de 1984 preveía un mecanismo de promoción para locaciones destinadas a vivienda por el cual se daban beneficios impositivos a los propietarios que dispusieran de viviendas que fueran ofrecidas en alquiler. La inversión realizada podría ser deducida del impuesto a las ganancias, así como también tendrían beneficios en el pago de impuesto a los sellos e IVA. Pero fue derogada por el Código Civil y Comercial sancionado en 2015.

Por último, en 2019, el gobierno de Mauricio Macri dispuso que los desarrolladores que construyeran viviendas de hasta 140.000 UVAs (equivalentes a US$113.000) no pagaran el 10,5% de IVA, aunque esta medida no reactivó mucho el mercado, ya que la construcción se frenó en los últimos años por las sucesivas devaluaciones.