Las luces de alerta que se encienden en el sistema jubilatorio de la Argentina
La informalidad y los empleos con bajos aportes, las moratorias, el envejecimiento poblacional, el desequilibrio entre ingresos y egresos y la inflación desafían al régimen, más allá de la discusión por un fondo que, pese a su nombre, no garantiza los pagos
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LA NACIONSilvia Stang
“¡Jubílese hoy! Nueva moratoria. Pague después. Con o sin aportes”. La frase está en un aviso publicado en un semanario local por un estudio jurídico de una ciudad del interior del país. El mensaje extendido desde hace ya bastante tiempo de que para jubilarse no hace falta haber contribuido al régimen se da de frente con el concepto de “previsión”, el vocablo usado para definir un sistema jubilatorio. Prever, enuncia la Real Academia Española, es “disponer o preparar medios contra futuras contingencias”. En la previsión social, se trata del aporte de fondos en la etapa activa de la vida para percibir ingresos a partir del momento en que, por edad o por salud, se deja de trabajar. El “jubílese hoy y pague después” invierte el sentido.
El 65% de las jubilaciones que paga el sistema gestionado por la Anses necesitó de una moratoria. Es decir, quienes las cobran llegaron a la edad de retiro sin cumplir con el requisito fijado por ley de contar con 30 años de aportes. Que una medida de naturaleza excepcional, que se renueva en diferentes versiones y generando en el camino casos de inequidad, se extienda ya casi por dos décadas y sea la principal vía de acceso para las prestaciones, es una luz de alerta prendida en el principal régimen previsional de la Argentina.
Detrás del dato mencionado en el párrafo anterior, que surge del boletín estadístico de la Secretaría de Seguridad Social, hay al menos dos realidades que merecen atención: una es la alta informalidad y, muchas veces, la intermitencia en las trayectorias laborales (más de la mitad de quienes trabajan hoy no tiene aportes); la otra es la vigencia de una ley rígida en sus requisitos para acceder a las prestaciones que, por ejemplo, no contempla haberes proporcionales para quienes registran aportes, pero sin llegar a los 30 años.
La falta de evaluación que hubo respecto de la capacidad del sistema para financiar las crecientes obligaciones asumidas por el Estado a mediano y largo plazo es una de las críticas más frecuentes que se les hace a las moratorias. Se le suma la que cuestiona el desincentivo que provocan para la salida de la informalidad, en una realidad en la que existen otros factores que no ayudan a que más personas contribuyan.
El debate sobre el sistema tomó protagonismo en los últimos días, a partir de una decisión del Ministerio de Economía que involucra a los activos que están en el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS). La realidad, sin embargo, es que lo que cobran y lo que cobrarán los actuales y los futuros jubilados no depende de lo que pase con ese fondo, creado a partir de la transferencia al Estado de los ahorros de los exafiliados a las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP), que participaban de un esquema que rigió entre 1994 y 2008 y que tenía una lógica de funcionamiento de capitalización individual, totalmente diferente a la del actual régimen de reparto.
“El FGS no tiene impacto sobre el pago de las prestaciones, que se financian en una proporción significativa con ingresos tributarios”, dice el economista Oscar Cetrángolo, investigador en la UBA y el Conicet, quien agrega que, a partir del cambio de sistema se usó el FGS desde el Estado para introducir directores en empresas de las que había acciones, a la vez que no se consolidó la deuda del sector público, ahora el pagador de todas las prestaciones
Lo que se haga con el FGS “no afecta la solvencia del sistema jubilatorio”, coincide Eduardo Levy Yeyati, asesor de la UCR, quien dice que el problema es el desequilibrio entre ingresos y egresos. Desde hace años, el economista sostiene que la deuda pública que está en el FGS bien podría extinguirse (esa deuda es, teóricamente, un activo para el sistema previsional, un sistema en el cual es el Estado, es decir el propio emisor de las obligaciones, el pagador de todas las prestaciones).
“Técnicamente, el FGS nunca fue el ‘fondo de los jubilados’, porque los ahorros de los cotizantes acumulados por los aportes del pasado son ahora reconocidos, para los derechos de pagos, por el régimen de reparto” vigente, define Ignacio Apella, economista para Protección Social en el Departamento de Desarrollo Humano para América Latina del Banco Mundial. Y agrega: “Algunos países con esquemas de reparto, como Ecuador, tienen un fondo de reserva, para generar una rentabilidad que fondea pagos corrientes del sistema, pero no es el caso del FGS”.
Más allá de cómo se lo regule y se lo use, hay quienes plantean la necesidad de contar con un fondo de reserva y de cuidar su valor. “Aun en sistemas públicos de reparto es muy necesario contar con esta herramienta”, sostiene un informe reciente del centro de estudios económicos Idesa, que advierte que la Anses debería ser un organismo independiente de los gobiernos de turno.
El hecho es que, más allá de que en la práctica el actual FGS no tiene un rol determinante, sí fue usado una y otra vez para el discurso político del oficialismo.
Pero, al margen de ese debate, ¿qué luces de alerta tiene encendidas el sistema?
Informalidad y aportes bajos
“Las historias laborales de la mayoría de los trabajadores incluyen períodos de informalidad, desempleo o inactividad, a veces muy extensos, que hacen que en muchos casos no sean elegibles para los beneficios”, se advierte en el libro El sistema previsional argentino, sus logros y desafíos, publicado en 2022 por el Banco Mundial y editado por Apella.
La foto al segundo trimestre de 2022 muestra que, de los ocupados –asalariados y cuentapropistas-, el 52,4% estaba en la informalidad, según datos elaborados por el Instituto Torcuato Di Tella sobre la base de lo relevado en la Encuesta Permanente de Hogares del Indec. La tasa es más alta que en la pre-pandemia: en igual trimestre de 2019 era de 50,2%.
“La relación entre los aportantes al SIPA y la población económicamente activa [que incluye a ocupados y a quienes buscan trabajo y no encuentran] había caído a 31,3% en la recesión de principios del milenio; luego se recuperó, pero siempre se mantuvo por debajo del 50%”, destaca Hugo Bertín, economista y docente especializado en la materia, en su libro, también publicado en 2022, La previsión social en la Argentina: pasado, presente y futuro.
A la realidad de la falta de aportes que involucra a buena parte de la población –combinada con un contexto y con políticas que no generan los incentivos para que quienes están en la informalidad vean conveniente salir de allí–, se suma el hecho de que, entre los cotizantes, creció en los últimos años la participación de quienes contribuyen con importes relativamente bajos.
El economista Julián Folgar, uno de los autores del informe del Banco Mundial, destaca las diferencias existentes entre los montos aportados, en promedio, dependiendo de la modalidad de la ocupación laboral. En septiembre de 2022 (último dato oficial disponible), el promedio de aportes y contribuciones por persona fue de $26.079. Pero, mientras que entre los asalariados del régimen general la cifra llegó a $34.846, entre los autónomos fue de $10.851. entre los monotributistas, de $1465 y en el régimen del servicio doméstico, de $131 (apenas el 0,5% de la cifra promedio). Si bien los asalariados tienen la expectativa de una prestación más alta (algo que, de todas formas, no justificaría las brechas entre contribuciones), en los tres últimos grupos de ocupados la promesa de pago del sistema, en cuanto al monto de haberes, es prácticamente la misma. Según Folgar, las brechas exponen un gran desafío para la sustentabilidad del sistema, más aún si se mira qué está pasando en el mundo laboral.
¿Y qué está ocurriendo? Mientras que en el año 2002 el 78% de los aportantes era asalariado y el 8% monotributista, 10 años después los índices eran de 74% y de 17%, respectivamente, y en 2022, de 69% y de 23%, en cada caso. La participación de los autónomos, en tanto, cayó de 12% a 5% en los 20 años y la del personal de servicio doméstico se mantuvo en un nivel de entre 3% y 4%.
Moratorias recurrentes
Hacer una reforma del monotributo es, según considera Cetrángolo, una de las necesidades más urgentes. Y otra, dice, es evitar nuevas moratorias. En la práctica, el Congreso acaba de aprobar un régimen de “pago de deuda previsional”, que permitirá que quienes tienen la edad jubilatoria (60 años las mujeres y 65 años los varones) o la cumplan en los próximos dos años, accedan al cobro de haberes mensuales, de los que se descontará un determinado monto en un período de hasta 120 meses, según la cantidad de aportes no hechos durante la vida laboral.
Concretamente, la ley 27.705 crea un sistema para comprar períodos de contribuciones. Pero, en los casos en que una evaluación socioeconómica de los solicitantes así lo habilite, no habrá un pago efectivo por esa adquisición, sino que, dependiendo de la cantidad de meses de aportes faltantes y en función de un precio predeterminado por cada uno de ellos, se registrará una deuda con el Estado, que se cancelará mediante descuentos en los haberes mensuales. Además, se permitirá que personas a las que les falten diez años o menos para llegar a la edad de retiro puedan comprar meses de aportes y pagarlos en cuotas, también en un plan con subsidio estatal; de este último mecanismo que involucra a trabajadores activos, dicen los defensores del plan, saldrá parte de los fondos para financiar los pagos.
Las moratorias de las últimas décadas comenzaron en 2005. Hoy sigue en pie la que fue reglamentada en aquel año y que tuvo su origen en una ley de los años 90. Ahora su alcance es muy limitado, porque permite declarar deudas por aportes no hechos, pero solo si son por meses anteriores a octubre de 1993.
En 2016 fue creada por ley la Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM) para personas sin aportes suficientes para una jubilación. La intención fue que el acceso a ese pago, equivalente al 80% del haber mínimo, reemplazara a las moratorias. Actualmente hay 290.000 prestatarios que, con la nueva ley mencionada, podrán renunciar a su cobro para pasar al plan de pago de deudas y obtener, tras unos años, un haber completo. Durante el debate legislativo, parte de la oposición defendió un proyecto que preveía mejorar las condiciones de esta prestación (disponiendo, por ejemplo, un esquema de montos proporcionales según los años aportados), como alternativa a lo que finalmente quedó aprobado.
De las 5,2 millones de jubilaciones actuales, más de 3,4 millones tienen o tuvieron moratoria. Y de las 1,6 millones de pensiones, algo más de 200.000 se obtuvieron con esa modalidad, que permite que hoy la población de adultos mayores del país tenga una alta tasa de cobertura, pero que no soluciona el problema de fondo que explica la situación de tantos trabajadores con aportes nulos o insuficientes (en rigor, lo estaría agravándolo).
El envejecimiento poblacional
La Argentina atraviesa una etapa llamada de “bono demográfico”, que es previa a que la proporción de la población integrada por adultos mayores y dependiente económicamente crezca de forma significativa, algo que supondrá un desafío para financiar los pagos de las jubilaciones y de la atención de la salud. Desde hace años, el economista especializado en demografía José María Fanelli, quien dice que el “bono” terminará hacia 2035 o 2040, advierte que se debería aprovechar el período actual para buscar y lograr resultados en cuanto al crecimiento del empleo formal y la productividad.
Sin embargo, las condiciones laborales y sociales indican que se está lejos de ese objetivo: además del incremento de la tasa de informalidad, la pobreza es muy elevada y en el segundo semestre de 2022 afectaba nada menos que al 54,2% de los niños de 0 a 14 años, un índice que es una muestra de una realidad presente que condiciona el futuro.
Solo un dato más, que ilustra el desafío que implica la cuestión demográfica y que requiere, según recomienda el economista Rafael Rofman, estrategias para prolongar la vida laboral pero de manera no compulsiva, sino con esquemas flexibles e incentivos. Mientras que en 2020 la esperanza de vida desde la edad mínima jubilatoria era de 23 años para mujeres y de 15 años para varones, en 2030 esos períodos esperados de sobrevida serán de 26 y 17 años, respectivamente, según datos consignados por Bertín.
Los datos del sistema, el daño de la inflación y la judicialidad
En 2022, si se tienen en cuenta los ingresos por aportes y contribuciones y el gasto en jubilaciones y pensiones contributivas, en prestaciones con moratoria y en la PUAM, se registró un déficit del 2,8% del PBI, según la estimación de Folgar. Si se suman también otros pagos, como las pensiones no contributivas de diferente tipo, el desequilibrio llegó a 3,7% del producto, según Bertín.
En los últimos cinco años, entre el 45% y el 58% de los pagos se cubrió con aportes y contribuciones y el resto con impuestos (algunos tienen, de hecho, asignación específica para la seguridad social). En 2022, el 55% de los recursos provino de esa fuente contributiva y el 45%, de tributos varios. En 2020 la relación había sido inversa. ¿Mejoró la situación de los aportes? Folgar sostiene que no, que ese no sería el motivo del cambio en la composición del financiamiento. Y explica: “El gasto previsional cae, y cae más que lo que caen los ingresos contributivos, medido como porcentaje de PBI. Entonces, como por definición los impuestos cubren el bache y ese bache es más chico [porque el gasto es relativamente menor], cae el financiamiento por rentas generales. Es todo por la inflación y por cómo erosiona el gasto”.
El ajuste sobre las prestaciones que provoca el alza de precios frente a una fórmula de movilidad con resultados insuficientes, se refleja en la caída del poder adquisitivo. Frente a esa situación (y aunque en su discurso el Gobierno busca disfrazar el motivo de la decisión), se otorgan bonos que intentan ser compensatorios, pero que no les llegan a todos los jubilados y pensionados. Para quienes no reciben refuerzos, la pérdida del poder de compra acumuló en la gestión de Alberto Fernández y Cristina Kirchner (entre enero de 2020 y febrero de este año) hasta un 27,7%.
La discriminación entre jubilados que se aplica en la política de bonos podría impactar en otra luz de alerta que se enciende con frecuencia: la de una mayor judicialidad contra el Estado. A inicios de este siglo, la decisión del entonces presidente Néstor Kirchner –con Sergio Massa al frente de la Anses– de recomponer por un tiempo solo los haberes más bajos y no todas las prestaciones dañadas por la inflación, provocó una litigiosidad récord. Actualmente, según datos difundidos por la Jefatura de Gabinete, la Anses tiene 81.055 sentencias pendientes de pago. Y hay 249.183 demandas tramitándose en la Justicia.
El fuerte ajuste aplicado al gasto jubilatorio en 2020, cuando el Gobierno decidió suspender la aplicación de la fórmula de movilidad aprobada por ley durante la gestión anterior y otorgó recomposiciones por decreto y de manera discrecional (que resultaron inferiores a la inflación y al resultado de la fórmula de cálculo suspendida) es uno de esos temas en cuestión, sobre el cual todavía se espera la palabra de la Corte Suprema de Justicia.
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