Qué reforma impositiva le hace falta a la Argentina (y cuál es posible)
La necesidad de cambios tributarios y de una definición sobre qué va a financiar el Estado es un tema recurrente, que retoma su protagonismo en la crisis actual; qué marchas y contramarchas hubo, cuáles son las propuestas y qué debería modificarse, más allá de lo impositivo, para que reformar funcione
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LA NACIONSilvia Stang
Hay quienes dicen que una vez que estemos en la pospandemia -o, al menos, una vez que haya pasado la peor parte para nuestro país del problema mundial del Covid-, en lo que a la economía se refiere y entre otras cosas, llegará el tiempo de hacer una tarea para lamoderación del déficit fiscal, que por las urgencias de hoy no deja de trepar. Y hay quienes dicen que, tras el actual derrumbe de la actividad económica, si no se reducen determinados impuestos será imposible lograr una reactivación sostenible. Al momento de evaluar la posibilidad de que se generen empleos con esa reactivación, no pocos ponen la mira en el nivel de las contribuciones patronales atadas a los contratos de trabajo. Pero para que haya jubilaciones de montos aceptables respecto del costo de vida y con actualizaciones periódicas que mantengan su poder de compra, es imprescindible que el Estado pueda hacerse en forma continua de recursos suficientes.
La enunciación de los laberintos en los que se ingresa cuando se habla de una reforma de impuestos y del sistema de recursos de la seguridad social podría ser muy extensa. Y en el camino de curvas y vericuetos entran en juego factores como la alta informalidad de la economía argentina, las discusiones relativas al federalismo (qué nivel de la administración hace cada gasto, cómo se recauda y cómo se reparte lo que se recauda en forma centralizada) y la complejidad de los regímenes tributarios de los diferentes niveles del Estado, que suman nudos con superposiciones, pagos a cuenta y retenciones varias, entre otras cuestiones.
Desde el Gobierno hubo en las últimas semanas consultas y declaraciones respecto de un proyecto de cambios que, según dijo en una entrevista con LA NACION el ministro de Economía, Martín Guzmán, serán para generar una "armonización tributaria". El funcionario afirmó que la iniciativa se basará en fortalecer al fisco, mejorar los incentivos para el empleo y la producción, simplificar y dar más progresividad.
Hasta ahora, en la lista de tareas hechas por la actual gestión están la suspensión de un cronograma gradual de modificaciones de alícuotas de cargas fiscales que había fijado -consenso mediante con la oposición de entonces- la reforma tributaria de 2017; la creación del impuesto PAIS, de 30%, que pesa sobre la compra de moneda extranjera y de bienes y servicios en el exterior; la suba de retenciones para algunos productos del agro y la rebaja para otros; el freno al pacto fiscal por el cual las provincias se habían comprometido a respetar topes para las alícuotas de Ingresos Brutos (y, por lo tanto, a bajarlas en muchos casos); el incremento de los niveles de imposición de Bienes Personales, y la aprobación de una moratoria que, por ahora, es para personas físicas y pymes, pero que con una ley cuyo proyecto comenzó a tratarse en el Congreso hace pocos días, se extendería a toda la economía, incluso a las obligaciones por impuestos a combustibles y apuestas, algo que favorecería al empresario Cristóbal López, cercano al kirchnerismo. Esos conceptos está explícitamente excluidos en la versión hasta ahora vigente de la moratoria.
Para plantear un cambio integral al sistema impositivo, según advierten economistas y tributaristas, uno de los pasos iniciales es poner en blanco sobre negro qué se busca financiar. Y, en función de eso, evaluar la cantidad y las fuentes de recursos necesarios, en una tarea que debería ser continua en el tiempo.
"Hay que definir qué rol y qué tamaño se le quiere dar al Estado y qué necesidades de financiamiento surgen de ahí", dice la economista María Castiglioni, de C&T Asesores. Y agrega que en la respuesta a esa cuestión debe incluirse el tema de la distribución de tareas y recursos entre los diferentes niveles del Estado, sin dejar de tener en cuenta que cada modificación en lo que recauda la administración nacional puede generar una baja o una suba de lo destinado a las jurisdicciones por la coparticipación federal de impuestos (un régimen que en sí mismo es una materia pendiente de revisión).
La necesidad de una definición de qué se quiere financiar lleva a tener presente que no pueden dejar de observarse cuestiones que van más allá de la normativa referida a los tributos. Castiglioni advierte, por ejemplo, que en algún momento deberá discutirse una reforma previsional.
El sistema jubilatorio nacional, que se financia tanto con contribuciones de empresas y aportes de asalariados, monotributistas y autónomos, como también con impuestos de rentas generales es, en los hechos y a falta de debates de fondo, el blanco de algunas de las "flechas parches" que se lanzan a causa de los problemas fiscales. El ejemplo más reciente es la suspensión, durante todo este año, de la fórmula de movilidad de haberes previsionales, junto con el otorgamiento al Poder Ejecutivo de la facultad de decidir discrecionalmente sobre los reajustes. Esas decisiones llevaron a que el aumento nominal acumulado en el primer semestre sea inferior (en el peor de los casos, en más de 13 puntos porcentuales) al que habría correspondido en caso de aplicarse la fórmula aprobada en 2017.
Cómo financiar el sistema previsional es uno de los puntos que se incluirá en un documento de propuestas parauna reforma tributaria integral que prepara la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas (la entidad que nuclea a los consejos de contadores de las diferentes jurisdicciones). El resultado de la tarea será un aporte que se conversará con los funcionarios de las áreas del Gobierno dedicadas al tema, con quienes ya se inició el diálogo, según cuenta Silvio Rizza, presidente de la institución.
"Hoy hay superposición de normas y de impuestos y se grava mucho el consumo", dice Rizza, sintetizando un diagnóstico. Y cita un caso de carga distorsiva, sobre la cual se advierte desde hace años: la del impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos, una carga que se va sumando al costo de los bienes y servicios en un efecto cascada, porque se aplica en todas las etapas de la producción. "Eso encarece tremendamente", afirma.
El Consenso Fiscal firmado en 2017 por la Nación, la ciudad de Buenos Aires y las provincias (con excepción de San Luis) había previsto un esquema progresivo de adaptación de las alícuotas de Ingresos Brutos, que en gran parte de los casos significaban rebajas. Eso se debía cumplir entre aquel año y 2022, pero su aplicación quedó suspendida con la llegada de la gestión de Alberto Fernández.
Una característica del sistema argentino es la existencia de tributos que nacen en coyunturas de crisis y solo con una vigencia temporal, pero que después se quedan por años. Es el caso del impuesto sobre los débitos y créditos bancarios, surgido en 2002 y varias veces prorrogado, que en 2019 aportó casi el 11% de la recaudación neta de impuestos, según datos de la AFIP, y que atenta contra el objetivo de la formalización de la economía.
Entre las razones por las cuales hay tributos considerados contrarios al objetivo de alentar la actividad formal que no se anulan ni se cambian por otros, es que son fáciles de recaudar. El impuesto al cheque tiene hoy, en rigor, un esquema por el cual puede ser tomado en algunos casos a cuenta de Ganancias. Pero esos mecanismos, más allá de las limitaciones según la situación que haya en cada caso, no se terminan de ver como una solución: "Terminamos siendo el país del pago a cuenta", dice Rizza, en referencia a uno de los aspectos burocráticos del régimen fiscal.
"La empresa es por lo general muy castigada [por el sistema impositivo], cuando es la fuente de trabajo para millones de personas", señala el contador. Y agrega que en el caso de las pymes, disposiciones como la frecuencia trimestral (en lugar de mensual) para el cumplimiento de las obligaciones del IVA son medidas que ayudan, aunque debería haber incentivos más fuertes.
Para Gabriela Russo, también contadora y presidenta del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires, el llamado impuesto al cheque debería eliminarse para las pymes, o bien debería disponerse que pueda ser computado contra tributos como el IVA o, incluso, contra el monotributo.
Russo dice que entre las claves de una reforma debe estar la baja de la carga fiscal que pesa sobre sectores como las pymes, los emprendedores, las economías regionales y las actividades productivas que generan empleo registrado. La capacidad contributiva, señala, se manifiesta en el consumo, la renta y el patrimonio, y lo que debe ponderarse con más fuerza son las últimas dos variables.
Además del rediseño de la estructura general, Russo considera que el esquema tributario podría usarse para responder a otros objetivos. "En el caso de empresas grandes, planteamos que haya incentivos para que más mujeres puedan conformar los directorios u ocupar cargos de decisión", dice. Una forma sería que se diferencien las deducciones de Ganancias en los ingresos de quienes ejercen ese tipo de funciones.
Según considera el economista Nadin Argañaraz, director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf), en líneas generales debería pensarse cómo bajar impuestos para dar oxígeno a la actividad y sostener, al mismo tiempo, la recaudación. Eso se logra "incorporando a los que no están tributando", dice. El Iaraf difundió en mayo pasado su "vademécum tributario", donde se señala que este año hay en la Argentina un total de 165 impuestos y tasas: 41 nacionales, 39 provinciales y 85 municipales.
Ganancias y monotributo
Entre esos tributos están los que pesan en forma directa sobre las personas. Un gravamen como Ganancias es considerado, por su naturaleza, entre los más adecuados en materia de progresividad. El problema está en que en las últimas dos décadas ese rasgo se debilitó de manera significativa: la falta o la insuficiencia de ajustes, en períodos de alta inflación, en las variables que definen quiénes y cuánto pagan, lleva a que muchas personas empiecen a tributar y a que todas las que están alcanzadas vean incrementado el peso del impuesto, cuando en realidad se pierde o apenas se mantiene el poder adquisitivo de los ingresos. En los últimos años, y sobre todo hasta 2015, no hubo una discusión de fondo sobre el alcance del tributo, pero la erosión causada por el alza de precios hizo su trabajo y llevó a que subiera la recaudación.
"Quien tiene hoy un salario neto de $110.000 tributa este año un 6% de su ingreso, mientras que en 2007, alguien con un ingreso de igual poder adquisitivo no estaba alcanzado por Ganancias, y en 2015 llegó a pagar el 10,6%", ejemplifica Argañaraz. Desde 2018 hay un mecanismo legal de ajuste de las variables del impuesto. Aun así, el economista destaca que falta dar el debate de dónde queremos estar en cuanto a esa tributación y cómo queremos que sea la escalera que va de una alícuota a otra.
En cuanto al monotributo, se coincide en que hace falta corregir el salto que existe (en materia de costos) entre ese régimen simplificado y el régimen general. "Estamos trabajando desde el Consejo Profesional en una propuesta de un 'régimen puente' para la transición", afirma Russo. Más allá de eso, ante la crisis actual la entidad le llevó ideas al Gobierno para aliviar la situación de los monotributistas. Una es la de subir un 100% los topes de facturación de las categorías que determinan cuánto se aporta por mes.
Medidas así, claro, bajarían la recaudación. "Más allá de mirar la cuestión del déficit fiscal, hay que plantearse cómo incentivar la formalidad, las inversiones y el empleo", señala Argañaraz. Si en ese camino está la baja de las cargas fiscales, parece inevitable la tensión entre corto y mediano o largo plazo: la ecuación daría como resultado más recursos para dentro de un tiempo, mientras que, con un déficit creciente y con problemas sociales severos, los gobiernos están necesitados de fondos en forma urgente.
Una respuesta posible ante esas tensiones, dice Argañaraz, es transitar un camino con medidas graduales, que tenga consenso y que se sostenga. Según opina, la ley tributaria y el pacto fiscal de 2017, sin ser un cambio sustancial, marcaban un rumbo. A la hora de definir sobre qué gravámenes actuar prioritariamente, menciona el impuesto al cheque (nacional), Ingresos Brutos (provincial) y las tasas municipales, que en los últimos años se multiplicaron.
Son cargas calificadas por lo general como distorsivas. "Todo lo distorsivo debería desaparecer, pero una cosa es decir eso y otra cosa es llevarlo a la práctica", admite Rizza, sobre una de las frases más dichas cuando se habla de cambios impositivos.
¿Es el momento?
"En materia de reforma tributaria, los argentinos desde hace décadas vivimos redactando el preámbulo de la Constitución ideal: crear un sistema de ingresos redistributivo, con progresividad y equidad, trasladando la carga de la imposición indirecta a la directa [más recursos que provengan de gravar las rentas y el patrimonio], fortaleciendo la administración tributaria, generando una solvencia fiscal que elimine impuestos de emergencia, y poniendo al sistema al servicio de la inversión y el crecimiento. Repetimos cada una de estas frases como un mantra, pero nunca llegamos a redactar el artículo primero", dice Alberto Tarsitano, que dirige la maestría en Derecho Tributario de la Universidad Católica Argentina (UCA).
Tarsitano cree que es desacertado proyectar una reforma impositiva en el contexto actual. "El intento de cambiar sustancialmente la estructura impositiva en medio de una gran crisis económica, más que una oportunidad es un desatino; el panorama se enturbia más porque a la crisis se le agrega la urgencia de financiar las ayudas por la pandemia, en un país con presión tributaria récord y sin financiamiento externo", advierte.
La cuestión lleva a una pregunta con respuesta por ahora incierta, vinculada con aquellos pasos iniciales para la discusión de una reforma. Del mayor gasto para atender a empresas y hogares en situación crítica, ¿cuánto va a quedar como algo permanente? O, en todo caso, ¿por cuánto tiempo más el Estado deberá dar asistencias para evitar una mayor caída de empresas y empleos?
Más allá de la falta de precisiones sobre qué dejará la crisis actual, Tarsitano considera que "no se debería hablar de reforma tributaria si no existe una definida política económica que tenga un razonable consenso entre los actores centrales de la vida económica y social". En ese punto hay un déficit hoy. Y también advierte que "proyectar una reforma por el lado de los ingresos, sin mejorar la eficacia y la eficiencia del gasto público, es poner el caballo detrás del carro".
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