Rafael Rofman: "Si se atan las jubilaciones a la recaudación, se hace un lío bárbaro"

El investigador del Cippec, Rafael Rofman, advierte que es un error tratar de solucionar los temas fiscales con la movilidad previsional
El investigador del Cippec, Rafael Rofman, advierte que es un error tratar de solucionar los temas fiscales con la movilidad previsional
Es licenciado en Economía por la Universidad de Buenos Aires, magister en Demografía Social por la Universidad Nacional de Luján y PhD en Demografía por la Universidad de California, Berkeley, Estados Unidos. Fue asesor y consultor de gobiernos de la Argentina y de países de América Latina, Europa y Asia. Entre 2002 y mediados de este año se desempeñó en el Banco Mundial, donde, entre otros roles, tuvo el de especialista líder en Protección Social para América Latina. Es investigador principal de Desarrollo Económico y Protección Social en el Cippec
Silvia Stang
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22 de noviembre de 2020  • 00:00

Tratar de arreglar los temas fiscales con la movilidad jubilatoria no es un camino adecuado. En todo caso, habría que debatir íntegramente el sistema previsional de la Argentina y definir, entre otras cosas, cuánto se les quiere y se les puede pagar a los jubilados, porque el mecanismo de actualización existe para que los haberes mantengan su valor a lo largo del tiempo y, eventualmente, para que se comparta algo de las ganancias de productividad, si las hay. Esas son algunas de las consideraciones que compartió, en una charla con la nacion, el economista Rafael Rofman.

Recientemente llegado al Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), como investigador principal de Desarrollo Económico y Protección Social, Rofman considera que la discusión previsional se da en la Argentina de una manera muy caótica y dominada por debates ideológicos y de corto plazo. "Hay que tratar de correrse un poquito de eso", afirma quien trabajó durante 18 años en el Banco Mundial, también como especialista en temas de seguridad social. Y cuenta que el proyecto que lidera en el Cippec busca identificar los temas críticos en materia previsional y elaborar documentos que ordenen ideas para el debate y señalen efectos de cada posible política. Y ejemplifica: "Si querés dar movilidad por recaudación, no esperes que no haya una alta volatilidad".

-¿Qué otros efectos tendría la fórmula de movilidad jubilatoria que propone el Gobierno?

-Hay cosas complicadas en la propuesta. En principio, es un problema que la discusión esté muy dominada por el corto plazo. La razón por la cual las jubilaciones tienen movilidad es que quienes entran al sistema previsional reciben un beneficio hasta que se mueren; entonces, hay que decirles que si al principio pueden comprar con la jubilación 10 kilos de asado (para graficarlo de alguna manera), más o menos siempre van a poder comprar 10 kilos de asado. Para eso es necesario considerar los precios, no hay con qué darle. Después, hay buenos argumentos para decir que en economías sanas, la productividad y la economía crecen y la gente va pudiendo comprar más kilos de asado a lo largo de su vida; entonces, está el objetivo de dar un poco más; eso lo hago, por ejemplo, considerando los salarios o, como se hace en países como Portugal, considerando lo que pasa con el PBI. La mayoría de los países mezcla precios y salarios para las actualizaciones. Los precios garantizan un piso y, como supongo que los salarios reales van a ir creciendo, al incluirlos se da algo de la productividad que gana la economía.

-Acá se propone considerar la recaudación de los recursos tributarios que van a la Anses.

-Meterte con la recaudación es complicado. Se podría decir que hay un argumento parecido al de los salarios, porque si la economía crece y hay más productividad, se recauda más. Pero, en primer lugar, la recaudación es mucho más volátil que otras variables. Cuando la economía anda mal, la gente deja de pagar impuestos, y cuando mejora, la gente paga lo atrasado; eso genera efectos raros, cuando el objetivo es que la gente pueda comprar cada mes los 10 kilos de asado o, a lo mejor, 11 el año que viene, pero no un día 15 y otro día 9. Otro problema serio es que la recaudación tiene mucha volatilidad normativa, porque por buenas o por malas razones, los gobiernos tienden a cambiar las reglas, suben y bajan tasas, promocionan un sector... Eso cambia lo que recaudás, y si atás a eso los haberes, hacés un lío bárbaro.

-Ahí aparece la declaración del Gobierno sobre la cláusula de "legislación constante", aunque en el proyecto de ley no dice eso, sino que habrá una "comparación homogénea" de variables entre períodos ¿Cómo considera que podría funcionar algo así?

-Los problemas que podés tener son dos: uno es que cambie la normativa, otro es que cambie la recaudación, pero no por las normativas. Si hay más producción de sectores exentos y menos de otros, baja la recaudación; si el Banco Central decide devaluar a mayor ritmo, sube la recaudación del impuesto PAIS. La cláusula de legislación constante parece estar referido solo a cambios normativos; el concepto de homogeneidad puede ser más amplio. Pero meterse en eso es un lío enorme, porque tiene que haber alguien sentado todos los días haciendo un cálculo contrafáctico. La primera vez va a ser complicado; la décima vez, ya no sabés qué es.

-O sea, ¿se desvirtúa lo que pretende ser la fórmula original?

-Es que vas acumulando correcciones. Si está bien hecho, vas a calcular como si no hubiera pasado tal cosa. Hacer algo homogéneo para comparar es suponer que no cambiaron cosas que sí cambiaron. En 5 años ya no vas a estar reflejando la recaudación, sino los supuestos del equipo de gente que hace los supuestos. Supongamos que es gente técnicamente buena y muy honrada; aun así, el tema es complicado. Y si esa gente mete la pata, se puede terminar con algo muy raro. Usar precios y salarios es mucho más simple, más limpio. En una movilidad necesitás que la gente lo entienda y le crea; a esto [que se propone], nadie lo va a entender.

-El comunicado oficial dice que en la Argentina no es deseable considerar precios; que otros países lo hacen pero no tienen inflación alta y, entonces, pueden tener previsibilidad del gasto; ¿qué opina? ¿Cree que con la fórmula propuesta el Gobierno le estaría trasladando el factor "falta de previsibilidad" al jubilado?

-No termino de entenderlo; la inflación da previsibilidad a todo el mundo, puede no gustarte el valor, pero lo conocés. No podés argumentar que una metodología le asegura al jubilado participar de los beneficios de la economía y, a la vez, evita que crezca el gasto público; son opuestos, no valen los dos argumentos a la vez. Si la recaudación se mueve con la inflación, pero tiene los problemas que tiene, no entiendo cuál es el problema de usar la inflación.

-¿Qué evaluación hace de las fórmulas que hubo?

-La que rigió entre 2009 y 2017, en lugar de mantener el poder adquisitivo lo aumentó mucho durante un período y creo que eso no es bueno, porque está muy bien pero si se hace a conciencia y no por accidente, porque después queda por pagar mucha plata y no se sabe cómo afrontarlo. Hay que tener control sobre el sistema. El objetivo es que el gasto se mantenga en términos de valor real, y subirlo un poquito si hay espacio, pero no dispararlo en pocos años, porque después no hay manera de pagarlo. En 2017 se hizo la reforma; conceptualmente es más razonable usar precios y salarios, pero hubo un problema de diseño importante y es que se demoró tres meses la aplicación, y ahí hubo varios puntos de inflación. Además, se empezó a implementar en una aceleración inflacionaria y, como siempre el reajuste llega después de la inflación, al acelerarse los precios se llega más tarde. Con desaceleración de la inflación iba a haber una recuperación, aunque no de la pérdida generada por la demora en el inicio. También había que achicar el rezago en la toma de datos [era de seis meses]. Hay que buscar un rezago móvil; definir cuándo se dan los aumentos y, a la vez, tener una regla de mecanismos flexibles que permitan achicar los costos del rezago, cuando son altos. El corazón de la fórmula tiene que ser algo muy simple. La razón por la que hay movilidad es que hay inflación, no que aumenta la recaudación. Por eso ejemplifico con lo de los 10 kilos de asado; el Estado debería encontrar el mecanismo para dar eso, y si como Estado no podés darle los 10, dale 9, pero decíselo y explicale por qué. Con lo que se propone, que es algo que no aporta la previsibilidad que deberían tener el Estado y el jubilado, te arriegás a que se termine dando 15, y eso no se sostiene en el tiempo.

-¿No hay riesgos de más inflación por indexar? De eso se habló al suspenderse la formula.

-Si la inflación se está acelerando, indexar por precios a posteriori tiene el efecto de contribuir a la inercia. Una manera de contener ese impacto es achicar todo lo posible la brecha entre la variación y el aumento. En épocas de hiperinflación tenés que encontrar mecanismos para desindexar, porque querés parar la pelota. En la vida normal uno quiere vivir indexado, uno quiere su salario más la inflación y, después, ver si puede haber un aumento. Cuando estás en un proceso de aceleración, la indexación es un problema porque cuesta pararlo, pero no es la causa y hay que resolver la causa. No me quedó claro el por qué de la suspensión.

-El Gobierno decretó aumentos inferiores a los de la fórmula, ¿no está ahí la respuesta?

-Pero el problema no era la indexación, sino el gasto. Creo que la solución al gasto no se produce en el corto plazo, sino racionalizando el sistema. Me preocupa que haya quienes se quejan o aplauden por lo que pasaría con esta movilidad y el gasto, si sube o si baja. La movilidad no tiene que subir ni bajar el gasto. Tiene que mantener los 10 kilos de asado, el gasto se sube o se baja definiendo cuánto vas a pagar por los haberes. Si no, te metés en un berenjenal del cual es muy difícil salir y del que habitualmente se sale mal. Lo que suele pasar es que se pierde control y todo termina siendo más caro, más caótico y más inequitativo. La movilidad es para preservar el valor de los beneficios, si querés que sean más altos o más bajos, hacé otra fórmula de haber inicial. Tratamos de arreglar los temas fiscales con la movilidad, pero no funciona así. La Argentina, por su historia y por tener un modelo pensado hace ya casi 100 años en algunos aspectos, tiene amplio margen para debatir temas, y hace falta ordenar todo el sistema.

-Una fórmula complicada como la que se propone, ¿da lugar a la discrecionalidad política a la hora de otorgar las recomposiciones a los haberes?

-No tengo dudas de que da espacio a la discrecionalidad política. Si la ley sale como está, con el proyecto diciendo que se deberá hacer lo posible para que la fórmula sea lo más homogénea posible, quiere decir que alguien va a tener que hacer resoluciones decidiendo algo. Algo que saca alguien que está en nivel de gobierno que emite normas de menor jerarquía que una ley, deja ese espacio. No quiere decir que esté mal o bien, pero hay más espacio para que esté mal y para que sea más difícil de controlar. Hay espacio para problemas de litigiosidad, porque cuando alguien interprete algo que termine dando menos de lo que podría dar otra interpretación, vas a tener un abogado previsionalista presentando los reclamos.

-Y lo que pasó este año, que se dieron solo subas discrecionales, ¿va a dar lugar a litigiosidad?

-Suspendieron la movilidad automática y dieron aumentos discrecionales. Excepto por lo de marzo, intentaron mantener un nivel igual o superior a la inflación actual, pero el conflicto está en que esto se calculaba con la inflación pasada, que era más alta. En ese sentido hubo un doble golpe a los jubilados de parte del Estado, que en 2018 les dijo 'vamos a demorar un pago', y cuando había que recibir ese pago les dice que no, que les da algo según la inflación actual... ¿Y la inflación pasada? 'Pregunten a otro, yo no sé de qué trata', les dice el Estado. Hay una preocupación por los recursos fiscales y eso es un problema, pero no se origina en que la movilidad sea mucha o poca; se origina en una fórmula de movilidad, la anterior, que era complicada y, además, en una serie de decisiones previas, como las de las moratorias. La movilidad es para preservar el valor de los beneficios, si querés que sean más altos o más bajos, establecé otra fórmula de cálculo de haber inicial, cambiala y sostenela en el tiempo. Vi muchas discusiones sobre si esta fórmula va a provocar ahorro fiscal o ganancias para los jubilados; honestamente, no lo sé, porque depende de un montón de cosas. Mi impresión es que la mejor manera de ver el tema no es discutir el nivel de beneficios y de gasto público a través de la movilidad; discutamos cuánto queremos que cobre el jubilado. Hay un amplio margen para discutir temas del sistema y tratar de racionalizarlo.

-¿Qué temas, por ejemplo?

-Uno es el de los regímenes especiales; algunos pueden ser razonables, pero hay muchos que no se entiende por qué existen, y cuestan caros. Otro tema es que hay mucha gente joven cobrando, que en algunos casos está muy bien, pero hay cosas que se pensaron cuando el señor estaba trabajando y la señora estaba en la casa y, si el señor se moría a los 25 años, la mujer de 20 cobraba la pensión vitalicia. Hoy, con la participación laboral femenina, ¿por qué eso es así? Hay que protegerla, pero, ¿hasta que se muera? Y además, después le damos una jubilación. Hay que debatir cómo racionalizar el sistema. Por otra parte, el esquema legal está sucio y eso facilita los conflictos, porque hay normativas que quedaron de cuanto el sistema funcionaba de otra manera; creo que hace falta una nueva norma madre que ordene todo. Las discusiones pueden ser parciales: qué vamos a hacer con el federalismo, con los regímenes especiales, con los beneficios por fallecimiento, con las pensiones por invalidez no contributivas... Hay que dar la discusión sobre cada tema para converger después en un proyecto integrado, porque de lo contrario te quedás con una colección de parches que pueden abrir lecturas a interpretaciones. Hay algunas discusiones que se evitan porque son costosas políticamente, y entiendo que lo son, pero hay que darlas.

-¿Cómo evalúa las moratorias? ¿Y qué haría frente al problema de la población sin aportes?

-Fueron un parche que funcionó en una situación que era cada vez más crítica; algo que ocurrió por un artículo de una norma perdido por ahí, no fueron algo planificado. Cuando ocurrió, alguien se preguntó por qué no promoverlo. Y está bien, pero tuvo costos muy altos. Es mucho más razonable ir a un modelo que se parezca a lo que propone la PUAM: un ingreso base lo más alto posible y, a partir de ahí, un esquema contributivo, con prestaciones proporcionales según los aportes hechos y con incentivos para que se contribuya.

-¿Hay que encarar el debate sobre la edad jubilatoria? ¿De qué manera?

-En general, cuando uno mira las fuerzas de trabajo ve que la gente cada vez trabaja hasta más grande, y no porque el mercado la obligue, sino por sus condiciones físicas y mentales y porque las demandas del trabajo, sobre todo en la parte física, son menores. Entonces, muchos pueden seguir y, en general, quieren seguir, en muchos casos porque el trabajo es interesante y también porque se quiere ganar plata. Se necesitan mecanismos que permitan que la gente siga. Hacer una normativa para subir la edad jubilatoria a partir de mañana es una muy mala idea porque, por un lado, eso genera un costo social y político monumental y, por el otro, porque eso suele provocar costos fiscales de corto plazo importantes, ya que cuando se empieza a hablar del tema la gente que no se había jubilado va corriendo a hacerlo, por las dudas. Hay que conseguir, con incentivos, que algo que ya está pasando y que es que la gente va demorando su jubilación, se profundice.

-En la reforma legal de 2017 se estableció el impedimento para las empresas de intimar a los empleados a jubilarse hasta los 70 años, ¿es una medida bien orientada?

-Es un paso importante sin duda alguna, pero no alcanza. Eso permite que quien quiera quedarse se quede, pero no se dieron beneficios o incentivos adicionales. Echar a alguien por edad es una locura, por lo discriminatorio pero también en términos de eficiencia para la sociedad, porque esa persona puede aportar y porque hay que darles la oportunidad de que sea feliz trabajando. Es un absurdo no permitirle trabajar. No es imposible pensar algunas reglas que ayuden a empujar algo que ya es una tendencia natural.

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