La cuestión territorial, un tema fundamental aún pendiente

Si dejamos de lado los aspectos negativos de la pandemia y de la larga cuarentena, encontraremos otros positivos de esta crisis, como la oportunidad de repensar los temas fundamentales que no se enfrentan en tiempos de normalidad porque lo urgente suele desplazar a lo importante. Uno de los más dramáticos es el hacinamiento de millones de personas en un espacio muy reducido; viene de larga data, las migraciones poblacionales desde las áreas rurales hacia los centros industriales se remontan a los 40 y a los 50, sin que fueran revertidas. Hoy vemos los estragos de una epidemia en los barrios más humildes.

En muchos barrios marginales del Gran Buenos Aires las medidas de aislamiento y los cuidados sanitarios resultan utópicos cuando varias personas conviven en una habitación. La desigualdad y la miseria nos golpean el rostro y nos avergüenzan ante el país que somos y el que podríamos ser. La pobreza estructural ronda el 35%, pero cerca del 50% de los menores de catorce años de nuestro país son pobres. La pandemia del coronavirus se concentra en el 15% del territorio continental, allí vive el 40% de los argentinos, el 85% del país se encuentra con niveles comparativos muy bajos frente al área metropolitana. En ese gran espacio se pueden desarrollar con normalidad tareas agropecuarias y extractivas, incluyendo la pesca en el litoral marítimo. La actividad industrial del cinturón metropolitano, así como las actividades comerciales y profesionales, sufren las más graves consecuencias.

Se reescribe la dicotomía descrita por Félix Luna en Buenos Aires y el país, ahora los ciudadanos de las provincias no quieren venir a la gran ciudad y muchas cerraron sus fronteras y hasta se hicieron barricadas en las entradas de algunas ciudades por temor a que porteños y bonaerenses puedan transmitir la temida peste u ocupar camas en los centros locales de salud. Así los porteños adquirimos el título de "presuntos contagiados". Al revés de lo ocurrido en la mayor parte de nuestra historia como nación independiente, el puerto y las luces de led ya no generan atracción sino rechazo y tanto más cuando en ella no hay fútbol, teatro, cine ni entretenimientos. Es una situación transitoria que finalizará con la epidemia o cuando llegue la esperada vacuna; pero volveremos al punto inicial de un país desequilibrado demográficamente, con áreas de territorio vacías.

En su Teoría del Estado, el alemán Georg Jellinek señaló tres elementos que deben combinarse: el territorio, la población y el poder. La relación entre población y poder determina la forma de gobierno mientras que la manera en que la población está distribuida en un territorio determina la forma de Estado. Nuestros constituyentes de 1853 adoptaron la forma de Estado federal, pero Bidart Campos explicaba que en realidad se trata de "unitarismo solapado".

La provincia de Buenos Aires recauda el 34% de los impuestos del país y recibe por coparticipación apenas el 20%, dependiendo de trasferencias del gobierno nacional, al igual que muchas provincias

Esa deformación no nos permite desarrollarnos, basta un solo ejemplo: la provincia de Buenos Aires recauda el 34% de los impuestos del país y recibe por coparticipación apenas el 20%, dependiendo de trasferencias del gobierno nacional, al igual que muchas provincias. La pregunta del millón es: ¿quién está dispuesto a cederle su parte? En 2018, una sentencia de la Cámara Electoral recordó que la Cámara de Diputados debe adecuar la representación al último censo, como indica el artículo 45 de la Constitución. La última actualización de 1980 fue hace 40 años. Si las provincias más chicas mantienen los actuales 5 diputados, la provincia de Buenos Aires debería tener 96 en lugar de 70. La disyuntiva es redistribuir o aumentar los miembros porque hay provincias sobrerrepresentadas y subrepresentadas en nuestra democracia representativa.

Los teóricos más importantes de nuestro federalismo fueron José Gervasio Artigas y Manuel Dorrego. El primero imaginó pueblos libres confederados, como los estadounidenses antes de la Constitución de Filadelfia de 1787; mientras que el segundo se lució como orador en los debates de la convención de 1826 proponiendo espacios territoriales sustentables, que fuesen política y económicamente equilibrados. La organización nacional fue una síntesis superadora de sangrientos antagonismos entre unitarios y federales, siguiendo las ideas de Echeverría y la generación del 37, después de Caseros se adoptó como modelo el federalismo norteamericano y Mitre lo fortalecería con la reforma de 1860 aunque la cuestión de la capital quedaría pendiente y habría de zanjarse por las armas en 1880.

La invitación a todos los hombres y mujeres del mundo a habitar el suelo argentino concretó el lema alberdiano de "gobernar es poblar". La Constitución histórica, de raigambre demoliberal, contendría un programa expresado en la "cláusula del progreso", para tender líneas férreas, construir puertos y canales navegables, abrir el camino a la ilustración y la población de las tierras fértiles de la pampa húmeda. A la luz de sus normas se activaron planes de colonización en diferentes puntos del territorio. La Constitución vigente no cerró la cuestión; el artículo 13 permite admitir nuevas provincias, así como modificar los límites de las existentes con autorización de las legislaturas y del Congreso; también el artículo 124 permite a las provincias crear regiones para el desarrollo económico y social, una idea cercana al pensamiento de Dorrego. Se trata una mirada superadora porque de un laberinto se sale por arriba.

La falta de políticas territoriales no es neutra. La inacción favorece la tendencia centrípeta. El mercado se concentra en los alrededores de las grandes ciudades y sería irracional pretender que las industrias se trasladen espontáneamente a puntos alejados si no existen incentivos. Las leyes de promoción industrial merecieron críticas por su implementación y podrían haberse mejorado, pero en los años 90 la política económica pasó de un extremo al otro. Seguir sin hacer nada es favorecer un desmesurado proceso de concentración humana que afecta las posibilidades de desarrollo económico, de mejoramiento institucional, del funcionamiento eficiente del federalismo, así como de la calidad de vida de la mayoría de nuestra población. Debatir el federalismo fiscal sería un gran paso.

La ley de traslado de la Capital Federal a Viedma-Carmen de Patagones y Guardia Mitre no fue derogada; al presidente Alfonsín le faltó ejecutarla después de haber propuesto un proyecto estratégico hacia el sur, el mar y el frío. La reforma de 1994 mantuvo la opción abierta, diferenciando a los senadores de la ciudad de Buenos Aires de la Capital Federal. EEUU fundó Washington y Brasil llevó su capital a un punto estratégico de su territorio. Tampoco es nuevo en nuestra historia, lo testimonian las reflexiones de Sarmiento sobre Argirópolis y otras sobre fundar la capital en Bell Ville; o trasladarla a Rosario; hace menos tiempo se mencionó a Santiago del Estero, pero el centro del país poblado está aún más lejos de la Patagonia y del sector antártico.

La construcción de La Plata después de los enfrentamientos por la capitalización de Buenos Aires fue una demostración fundacional y la ciudad de Dardo Rocha daba brillo a la República Argentina consolidada. Hoy queda tan cerca de Buenos Aires que muchos gobernadores han atendido asuntos públicos en la Casa de la Provincia o en la sucursal del Banco Provincia ubicada en la City porteña. Un eventual traslado de la capital provincial a Bahía Blanca dio su nombre al periódico La Nueva Provincia de esa ciudad, que también presenta características apropiadas para una nueva localización de la Capital Federal, menos dificultosa que Viedma. Las alternativas de un traslado de la capital, tanto federal como provincial, podrían considerar la división de la provincia de Buenos Aires entre el área metropolitana y el interior, que conforman dos realidades bien diferenciadas.

No pretendemos escribir un artículo de ciencia ficción, dejamos el tema para los expertos en demografía, ambientalistas, regionalistas y en planificación territorial. Tampoco desconocemos que una nación es el resultado de su propia historia, de los pactos preexistentes a la constitución histórica y de distintas circunstancias que llevaron a que antiguos territorios hoy no formen parte de nuestro país y sean naciones independientes o partes de ellas. Siempre es momento oportuno para levantar la mirada hacia la política grande, para reflexionar y pensar con amplitud. Sería una actitud superadora de esta argentina invertebrada.

Profesor titular de Derecho Constitucional (UBA). Miembro de número de las academias nacionales de Derecho y Ciencias Sociales de Bs. As. y de Ciencias Morales y Políticas