El futuro del seguro de desempleo

Ser un desempleado en la Argentina o en cualquier lugar del mundo implica, para gran parte de las personas, algo más que la imposibilidad temporaria de proveerse del dinero necesario para vivir. Es la desilusión de no poder desarrollar las propias capacidades. Y, si el problema se extiende en el tiempo, ser un desempleado es también transitar los riesgos del desgano y de la pérdida de la disposición para aprender a realizar nuevas tareas.

¿Cómo procurar que quienes están desocupados tengan un beneficio económico y al mismo tiempo queden a salvo de tales riesgos?

En la Argentina hay un sistema de seguro de desempleo que, al igual que en otras latitudes (ver título aparte) es exclusivo del régimen de la seguridad social. Por lo tanto, a la prestación sólo acceden -y aun ellos con restricciones- los trabajadores registrados. A la par existe, pero sólo al amparo de una declaración de emergencia económica y no como un sistema permanente y dinámico, una amplia red de protección social, como es el Plan Jefes y Jefas de Hogar.

Carencias

La baja cobertura y el escaso nivel de prestaciones del primer régimen mencionado, y las dificultades para instrumentar de manera eficiente y sin aprovechamientos políticos el segundo, llevan a abrir el debate sobre cuál sería un mejor esquema de prestaciones para los que no tienen trabajo.

El seguro de desempleo está vigente desde 1991, cuando fue aprobada la ley 24.013 y se constituyó el Fondo Nacional del Empleo, al que los empleadores deben aportar el 1,5% de la nómina salarial. Para acceder, se exige haber sido trabajador dependiente formal al menos 12 meses en los últimos tres años. La prestación es la mitad de la mejor remuneración del semestre anterior a la cesantía, pero con un mínimo de $ 150 y un máximo de $ 300 mensuales (cifras que no fueron actualizadas, pese a las subas salariales decretadas).

En diálogo con LA NACION, el ministro de Trabajo, Carlos Tomada, confirmó que el Ministerio tiene en estudio una ampliación del régimen, que básicamente consistiría en reducir el requisito de los meses trabajados, que podrían ser 6 en lugar de 12. También se planea revisar los requisitos en cuanto a la modalidad de contratación, permitiendo el cobro de quienes estuvieron, por ejemplo, con contratos temporales o incluso facturando sus servicios. Y además se analiza una suba del 20% de los montos mínimo y máximo.Tomada agregó que, al tiempo que esos cambios podrían llegar en los próximos meses, se estudia, con la asistencia de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), una reformulación integral del seguro.

Por lo pronto, el último cambio significativo fue la inclusión de la cobertura de obra social, aprobada a fines del año pasado.

El pago que otorga hoy el sistema va cayendo a partir del quinto mes. Quienes trabajaron de 12 a 23 meses pueden cobrar el beneficio por 4 meses; quienes fueron empleados entre 24 y 35 meses, lo reciben durante 8 meses, y quienes son despedidos después de 36 meses acceden a los pagos durante un año completo.

Dados los condicionantes para acceder, pero, principalmente, dados los elevados índices de informalidad, se entiende por qué la cobertura del seguro (porcentaje de desocupados que cobran), siempre fue baja. "En general, nunca superó el 7%", consigna un informe del Instituto para el Desarrollo Social Argentino (Idesa), que preside el ex secretario de Empleo Osvaldo Giordano.

El mayor número de beneficiarios fue el que se registró en mayo de 2002, cuando cobraron 221.485 personas, mientras que había más de 3 millones de desocupados. Ahora son 61.042 los perceptores, según datos de la Anses. En el primer trimestre del año, con 2,18 millones de desocupados, la prestación llegó a 66.585 personas, es decir, al 3,05 por ciento. El plan Jefes y Jefas de Hogar, en tanto, tiene 1,73 millón de beneficiarios.

Según analizó Hernán Ruffo, economista del Ieral, de la Fundación Mediterránea, el hecho de que entre los informales la tasa de rotación laboral triplique la del empleo registrado (lo que hace más probable el despido), potencia la explicación de la baja cobertura del sistema. Agregó que otra razón de la escasez de beneficiarios está en que, a veces, para evitar altas cargas -como la doble indemnización-, los empleadores arreglan con el trabajador despedido el monto por cobrar, lo que exceptúa a esa persona del seguro.

En la opinión del abogado laboralista asesor de la CGT, Alberto Tomasone, como muchas veces es imposible acceder a la cobertura por los empresarios que no declaran a los trabajadores, habría que considerar la posibilidad, en caso de acreditarse la relación laboral, de que el Estado responda y luego cargue el costo al empleador que incumplió.

Hay quienes creen que los trabajadores informales deberían quedar bajo el mismo paraguas que los registrados, en un esquema unificado. El abogado Daniel Funes de Rioja, asesor de la Unión Industrial Argentina en temas laborales, sostuvo que debería armarse un sistema de subsidios, fruto de la reconversión de los regímenes actuales, que se financie totalmente con impuestos generales; que fije su prestación como un porcentaje del salario mínimo, y que incluya un plan de capacitación.

Fabio Bertranou, especialista principal en seguridad social de la OIT para el cono sur, consideró que en la actual situación, lo ideal es una estrategia mixta de planes contributivos (como el seguro), y no contributivos.

Para el abogado Julián De Diego, asesor de empresas, el programa de asistencia social, aunque mejorado, es la solución para el sector informal en tanto que, según opinó, debería extenderse el seguro de desempleo a toda persona proveniente del trabajo formal -y siempre por un período de 12 meses-, sin los límites hoy vigentes, como la condición de que haya existido un despido sin causa.

Un puente al empleo

Más allá de los problemas de cobertura y de articulación de programas, los analistas consideran que un objetivo fundamental es que el pago por desempleo sirva para la reinserción laboral. "Lo razonable es que se atienda el desempleo de los que no entran al seguro con algo parecido a lo que es el plan Jefes y Jefas de Hogar, pero con contraprestaciones; las personas deben estar disponibles para el trabajo", apuntó Luis Beccaria, investigador de la Universidad de General Sarmiento.

Para el economista Héctor Valle, de la Fundación de Investigaciones para el Desarrollo (FIDE) -que consideró que debería haber un sólo instrumento de pagos por desempleo-, tener un sistema eficiente de contraprestaciones es un imperativo. Pero advirtió que no se trata de mandar a hacer las tareas propias de trabajadores de un municipio, sino de capacitar a las personas. "Hay mano de obra que se necesita y no aparece, y gente sin formación a la que nadie demanda; habría que sacarle más el jugo al esfuerzo que hace el Estado", apuntó Valle, en referencia a los recursos que se lleva el plan, unos $ 3500 millones anuales.

Ese concepto, según el economista y diputado Claudio Lozano, está presente en la propuesta que impulsó tiempo atrás la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), de un amplio seguro de empleo y formación. "Hay que establecer un mecanismo de rotación entre trabajo y formación; así la formación sería una garantía colectiva y no una opción personal", afirmó.

No son pocos quienes advierten que, además de la capacitación como objetivo, habría que copiar los sistemas de otros países que atan la continuidad del cobro de la asignación a la demostración de un esfuerzo por conseguir trabajo, de tal forma de no incentivar la cultura del subsidio.

El secretario de Empleo, Enrique Deibe, recordó que el seguro de desempleo formal tiene requisitos para permanecer vinculados con la promoción de la cultura del trabajo. Por ejemplo, explicó, el Ministerio cita a cada beneficiario a una entrevista y, si al segundo llamado no acude, la prestación se suspende. De todas formas, si se le acerca alguna oferta de trabajo, la persona puede negarse a concurrir al lugar hasta tres veces, antes de que el beneficio le sea suspendido.

Bertranou aseguró que mejorar la asistencia para la búsqueda de trabajo es uno de los mayores desafíos, junto con el de evitar fraudes por parte de los beneficiarios, que pueden estar trabajando en negro sin que se sepa.

Sobre este último tema, Ruffo apuntó que, según datos de la encuesta de hogares del Indec, el 20% de los asegurados admite tener otros ingresos. Para evitar que el beneficiario busque un trabajo en la informalidad, el economista del Ieral aconsejó transformar una parte del seguro en un subsidio temporal al empleo. De alguna forma, es lo que está previsto para el plan Jefes de Hogar, ya que las firmas que contratan a estos beneficiarios pagan por un año el 50% de las contribuciones y, por 6 meses, pueden tomar los $ 150 como parte del salario.

Por su parte, el trabajo de IDESA plantea que, dada la creciente informalidad que determina la baja cobertura del seguro, habría que pensar en incentivar la registración, con medidas tales como una baja de la indemnización por despido y la creación de cuentas de capitalización individual alimentadas con aportes de los patrones, que servirían tanto para el supuesto de un despidos, como para otras situaciones en las que el trabajador deje su puesto.

Estados Unidos

• Ingreso: la prestación ronda el 50% del último sueldo y algunos estados dan adicionales por hijos.

• Control: el pedido debe renovarse semanalmente junto a un informe de las ofertas de trabajo.

• Asistencia: existe un sistema adicional cuando los aportes patronales no son suficientes.

Chile

• Ahorro: el régimen creado en 2002 combina cuentas de capitalización con un pago estatal.

• Costos: el trabajador aporta el 0,6% del salario y el empleador, el 1,6% al fondo individual y el 0,8% a un fondo estatal.

• Subsidios: existen otros planes de empleo directo.

Argentina

• Requisitos: se debe haber tenido un empleo formal en 12 de los últimos 36 meses.

• Financiación: los empleadores aportan el 1,5% de los salarios al fondo de empleo.

• Montos: es un porcentaje del salario, pero no puede ser inferior a $ 150 ni superior a $ 300.

Brasil

• Condición: se debe haber trabajado formalmente 6 de los 36 meses previos a la cesantía.

• Duración: se pagan como máximo 5 cuotas.

• Financiación: no hay aportes del trabajador ni del empleador, todo se paga con fondos de los impuestos generales.

España

• Prestación: el monto es del 60 o del 70% de la última remuneración, pero con topes máximos y mínimos.

• Condición: se debe acreditar disponibilidad para trabajar y aceptar ofertas.

• Asistencia: existe un programa adicional de subsidios.

Alemania

• Monto: una persona sin hijos cobra el 60% de su última remuneración; la duración depende del tiempo trabajado.

• Aportes: trabajador y empleador deben contribuir con el 3,25% del salario.

• Problemas: por causas fiscales, la prestación se reducirá.

Por Silvia Stang

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