La lógica de un gobierno en minoría parlamentaria

El revés que acaba de experimentar el Gobierno con su proyecto de reforma del impuesto a las ganancias trae nuevamente a un primer plano un dato fundamental: la gestión Cambiemos tiene minoría parlamentaria y muy probablemente la tendrá hasta el final de su mandato. Las consecuencias económicas más visibles que han enfrentado los gobiernos con minoría parlamentaria son dos. Por un lado, suelen exhibir déficits fiscales más elevados. Por el otro, deben implementar programas de gobierno representativos de las preferencias promedio de la sociedad, en contraposición a la pureza programática que podría llevar adelante una administración con mayoría legislativa.

Los mercados, que se mueven rápido, ya comenzaron a hacer cálculos luego del fracaso del Gobierno en el Congreso y ayer castigaron con fuerza a los bonos argentinos, lo que derivó en un aumento en la prima de riesgo país, que podría complicar el financiamiento hacia delante.

Hasta ahora, el Gobierno había logrado sobrevolar el laberinto de su minoría parlamentaria y aprobar el blanqueo, el Presupuesto, la ley de Participación Público Privada y el acuerdo con los holdouts. Pero la cercanía de las elecciones de 2017 devuelve al Gobierno a la realidad e instala una incógnita que inquieta al oficialismo y a los inversores que apuestan a un proceso de reformas profundas. ¿Es consistente la idea de integración al mundo y reducción en la inflación que busca esta administración con su debilidad parlamentaria? Puesto el dilema en otros términos: un gobierno de Macri que interprete al promedio del espectro político ¿se parecería al que vimos en 2016 o deberá volverse aun más proteccionista y estado-céntrico para lograr un equilibrio viable con el resto de las fuerzas políticas?

Los números muestran que el oficialismo cuenta hoy en el Senado con 15 miembros sobre 72. En las elecciones de 2017, en las que se renueva un tercio del cuerpo, es decir 24 asientos, la oposición pondrá en juego 21 lugares y Cambiemos, 3. En un escenario en el que al oficialismo le fuera muy bien, podría a lo sumo agregar 9 senadores y llegar a 24 sobre un quórum propio de 37. Es decir que es imposible que logre una mayoría propia en esa Cámara. Por otro lado, en Diputados, Cambiemos cuenta actualmente con 92 asientos sobre 257. Para alcanzar la mayoría debería llegar a 129 diputados, por lo que debería sumar 37. En las proyecciones de Alejandro Catterberg, de Poliarquía, aun cuando Cambiemos mejorase la elección que hizo en la primera ronda de 2015 (obtuvo 34% de los votos) hasta 40%, sumaria sólo entre 15 y 20 diputados. Por lo tanto, también en la Cámara de Diputados quedaría lejos de llegar a una mayoría propia a menos que se acercase al 50% de los votos. Muy probablemente Macri gobernará en minoría legislativa hasta 2019 o Cambiemos será una coalición distinta de la que conocemos hasta ahora.

¿Cómo son en materia fiscal los gobiernos con minoría parlamentaria? Numerosos economistas, entre los que se encuentran Sachs, Roubini, Perotti, Hallerberg y Ohlsson, han estudiado la cuestión en profundidad utilizando datos de países miembros de la OCDE. Las conclusiones son esclarecedoras: los déficits fiscales son más altos cuanto menor es el poder del gobierno en el Congreso, cuantos más partidos integran la coalición oficialista, cuantos más ministerios hay y cuanto más débil es el ministro de Finanzas.

Todos los síntomas

La Argentina muestra todos los síntomas de la enfermedad fiscal que predice la teoría. Algunos no se pueden cambiar, pero otros sí. Para contrarrestar el costo fiscal que implican los consensos, el Gobierno podría achicar el número de ministerios. En ese proceso, el ministro de Finanzas podría ganar espacio y coordinar mejor la batalla por cuidar los recursos y contener los gastos.

Más allá de lo fiscal, los gobiernos con minoría parlamentaria deben representar un poco más los deseos y aspiraciones de todo el espectro político y no sólo los de sus votantes. Si miramos el pasado reciente de la Argentina y observamos dónde se han generado los mayores consensos, encontraremos una nueva fuente de preocupación. En el pasado, las mayorías parlamentarias más contundentes han tendido a producirse para aumentar el gasto público. Por ejemplo, las sucesivas moratorias previsionales fueron sancionadas casi por unanimidad y la estatización de YPF contó con más de 200 votos a favor en la Cámara de Diputados. Otras medidas, como la guerra a la OTAN en 1982 (rechazada en soledad por Raúl Alfonsín), la organización del Mundial 78 o la estatización de los trenes durante la primera presidencia de Perón pueden ser consideradas como representativas del gusto promedio de los argentinos, ya que sólo tuvieron voces aisladas de rechazo.

¿Ha cambiado ese típico gusto argentino con la elección de Macri, o ésta se explica simplemente por una demanda de mayor transparencia y división de poderes, después del vendaval de corrupción kirchnerista? Es una incógnita que se develará en parte en las elecciones de 2017, aunque el equilibrio de poderes no cambie en el Congreso.

Los impuestos que ha propuesto el Frente Renovador para tapar parte del agujero que provocaría su proyecto de Ganancias muestran hasta qué punto se ha agotado la capacidad de crear nuevos tributos por parte del Estado. Cuando las distorsiones que se generan son tan grandes que ahuyentarían a los ahorristas en plazos fijos, a las inversiones en la minería o a los suscriptores de deuda pública, vuelve el debate sobre el tamaño del sector público y sobre la inflación. Universalizar todas las prestaciones del Estado y bajar abruptamente el impuesto a las Ganancias, que es pagado por el 20% de la población con ingresos más elevados, no tiene sentido. Considerando una inflación del 20% anual, como la que se proyecta para 2017, el impuesto inflacionario recauda en la Argentina cerca de dos puntos del PBI y no se coparticipa. Por cada cinco puntos más de inflación al año, esa recaudación sube de a medio punto porcentual del PBI, aproximadamente. A diferencia de Ganancias, la mayor carga de ese tributo no legislado es pagado por el 30% más pobre de la sociedad.

Si la sociedad, expresada a través de la composición del Congreso, quiere sostener este Estado gigante y aumentar el déficit fiscal, terminará ahuyentando a quienes le prestan a la Argentina. La única fuente de financiamiento alternativa volvería a ser la inflación. Tendríamos que resignarnos a una tasa de inflación más alta y a una peor distribución del ingreso. Paradojas de legislar "para la gente".