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El Poder Legislativo debe seguir funcionando
La Argentina atraviesa una situación de emergencia generada por la pandemia del nuevo coronavirus. Por lo tanto consideramos constitucional la decisión tomada por el Presidente a través de un decreto de necesidad y urgencia que estableció una cuarentena en todo el país a fin de ralentizar la expansión de la pandemia y así evitar la saturación de nuestro sistema de salud. El decreto se ajusta al marco que establece el artículo 99, inciso 3, para la toma de estas decisiones. En efecto, ya que si bien la Constitución determina que "el poder ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insalvable, emitir disposiciones de carácter legislativo", sin embargo, a continuación establece que ello le está permitido, "solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes…". No cabe duda de que existió el presupuesto fáctico mencionado que habilitó al Presidente para dictar el decreto de necesidad y urgencia 260/20. Ello así, preocupa la continuación de su invocación para el dictado de otros decretos de la misma naturaleza, en tanto importa la normalización del ejercicio de facultades legislativas por parte del Presidente. Todo acto que afecte derechos fundamentales requiere de la sanción de una ley, es decir, de una decisión del Congreso de la Nación.
El Congreso cumple una función gubernamental fundamental que debe ser llevada a cabo, y los legisladores han sido designados para desempeñarla. Hoy los médicos y todo el personal que cumple servicios de salud, las fuerzas de seguridad, los empleados del transporte, quienes trabajan en empresas que comprenden la cadena alimentaria llevan a cabo sus tareas, más allá de los riesgos que ello importa. Cómo es posible que los legisladores se refugien en la emergencia para mantener la labor legislativa congelada. Esta comprende a todos los poderes máxime cuando se trata de resolver problemas urgentes. Precisamente es la excepcionalidad la que los obliga a sesionar removiendo todos los obstáculos que lo impidan para no caer en el estado de cosas que describimos seguidamente.
Se denomina situación de emergencia a aquella circunstancia absolutamente excepcional y súbita que se interpone al normal desarrollo de las instituciones, y que obliga a mitigar de manera transitoria el carácter imperativo de las normas de derecho público contenidas en la Ley Fundamental. Sus elementos fundamentales son la excepcionalidad, la transitoriedad, la necesidad de impedir males mayores en resguardo del interés general de la comunidad, el acaecimiento de una situación imprevisible que se impone a la voluntad de los protagonistas, quienes no la han provocado en modo alguno. Luego de dictado el decreto mencionado es al Poder Legislativo al que le corresponde la sanción de las normas necesarias para hacer frente a la emergencia. No olvidemos que en nuestro país, la emergencia es y ha sido uno de los elementos fundamentales de su accidentada vida institucional. Así, de manera transversal y desde muy larga data, prácticamente todos los institutos de fuente constitucional han sido afectados por esta noción.
Lo preocupante para el Estado de Derecho es que se produce su debilitamiento cada vez que se invoca la emergencia, en tanto que ello importa fuertes restricciones a los derechos consagrados en la Constitución en aras de hacer frente a esa situación de carácter extraordinario. Sin embargo, resulta sorprendente la recurrencia del fenómeno en la realidad argentina, el cual aparece como sustento de toda clase de apartamiento de las reglas constitucionales, a punto tal que se encontrarían en pugna dos constituciones en nuestro país: una para tiempos normales y otra para las emergencias.
A esta situación han contribuido múltiples factores, entre los que se destacan una cultura –en particular de parte de los gobernantes– muy poco afecta al principio de imperio de la ley, el sobredimensionamiento del orden y de la eficacia, y la afirmación de la necesidad de apartarse de las formalidades contempladas en la Constitución y en las leyes para lograr aquellos objetivos, la falta de efectiva vigencia en el tiempo del principio de separación de poderes en la historia constitucional argentina. Tanto la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 27) como el Pacto Internacional de Derecho Civiles y Políticos, en su artículo 3, establecen: "En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional". Más adelante enumera una serie de derechos que no pueden ser afectados. Los dos tratados tienen jerarquía constitucional según el artículo 75, inciso 22 de nuestra Ley Fundamental.
Frente a este estado de cosas, poco a poco se han ido erosionando muchos de los elementos del Estado de Derecho y han fracasado los controles previstos para evitar este tipo de desviación. De este modo, se contribuye al debilitamiento del sistema democrático en su conjunto y al aumento del descreimiento de los ciudadanos en las bondades de un sistema que proclama la plena vigencia de las nociones de poder limitado y del reconocimiento de los derechos humanos.
Hechas estas puntualizaciones no se justifica que el Presidente continúe tomando decisiones de altísima importancia institucional, pues tienen que ver con la organización del Estado, con su régimen económico con efectos directos sobre los derechos de las personas, por defecto del Legislativo. Si esto se prolonga entraríamos nuevamente en una situación anómala de resultas de la excepcionalidad y se incurriría en las consecuencias tan negativas que mencionamos anteriormente.
El argumento que se invoca para no reunir al Congreso se funda en la necesidad de modificar el reglamento de las cámaras de modo de posibilitar que las sesiones se lleven a cabo a través de alguna modalidad no presencial. Dicha enmienda requeriría de una sesión presencial. Este razonamiento no parece válido, pues desconoce, precisamente, la emergencia. Ante circunstancias excepcionales, como decíamos más arriba, son necesarios remedios también excepcionales para evitar que se dañe el interés general. Entonces, cabe remover cuestiones procedimentales que impiden el normal funcionamiento del órgano legislativo con el riesgo de afectar derechos fundamentales.
Sorprende que se lleven a cabo reuniones de comisiones no presenciales sin que se haya modificado ningún reglamento. Este sería un muy buen precedente para que el Congreso se ponga en marcha. La pandemia está produciendo daños irreparables. Evitemos que se lleve nuestra República.
El autor es profesor titular y director de la carrera de posgrado en Derecho Constitucional de la UBA
