A quiénes, cuánto y cómo pagar: las claves del debate sobre el sistema jubilatorio
En un contexto de bajos ingresos, el régimen enfrenta la necesidad de atender cuestiones que encienden luces de alerta, como la informalidad y los efectos de los cambios demográficos; las propuestas para una postergada reforma
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LA NACIONSilvia Stang
Por cada habitante de la Argentina que tiene 65 años o más, hay aproximadamente cinco que están en edad laboralmente activa, contando a quienes trabajan y aportan y también a informales, inactivos y desocupados. En 2050, se proyecta, esa relación será de uno a tres, según consigna un informe recientemente publicado por la Subsecretaría de Seguridad Social de la Nación.
¿Queda muy lejos 2050? Depende de qué se busque analizar. Dentro de un cuarto de siglo, muchos de los actuales trabajadores estarán jubilados o en edad de jubilarse. Y el pago de las prestaciones afrontará un desafío mayor que el actual, por razones como el aumento de la esperanza de vida y la caída de la tasa de natalidad, que pasó de 18 nacidos cada 1000 habitantes en 2013 a 11 cada 1000 en 2023 (era de 25 a fines de los años 70), según la estadística publicada por el Banco Mundial.
Esa realidad desafía al “pacto intergeneracional” histórico de los regímenes de reparto, más allá de que el financiamiento presente y futuro de las prestaciones incluye no solo aportes y contribuciones, sino también –y en gran medida– impuestos generales pagados por toda la sociedad. Imposible ya sostener un régimen si no es de esta forma.
A las cuestiones demográficas se suma la persistente problemática del mercado laboral. Según datos del Indec, el 42% de los trabajadores es informal. Y entre quienes registran aportes crece la participación de los anotados en el monotributo, un régimen con contribuciones muy débiles en cuanto a su rol en el sostenimiento de los pagos de jubilaciones.
“El problema del sistema previsional, que es inequitativo en términos generales, es que está diseñado para que funcione con un mercado laboral formal”, observa Ignacio Apella, economista Senior para Protección Social y Trabajo del Banco Mundial en la Argentina. Y no solo hay alta informalidad, dice, sino también muchas trayectorias irregulares, con “trabajadores que entran y salen del mercado formal con frecuencia”.
Esto significa que, entre quienes tienen ahora una ocupación registrada, muchos no alcanzarán lo que exige el sistema previsional más abarcador (no el único) del país: acumular al menos 30 años de aportes. Según Apella, el 55% de los aportantes no alcanza ese requisito.
El contexto interpela y explica la necesidad de un debate que podría estructurarse en tres ejes: a quiénes pagar prestaciones, de cuánto deberían y podrían ser esos ingresos, y cómo financiarlos. La cuestión incluye pagos por diferentes contingencias: la vejez o edad avanzada, la invalidez laboral y el fallecimiento de personas consideradas sostén económico de otras. ¿Qué se discute o propone en el primer caso, el de la jubilación después de la edad activa?
A quiénes incluir
El sistema general gestionado por la Anses prevé edades mínimas para jubilarse de 60 años para mujeres y 65 años para varones. Se suma el requisito de 30 años de aportes.
La estadística publicada por la Subsecretaría de Seguridad Social revela que, a junio de este año, había 6.074.649 jubilados y pensionados cobrando 7.443.959 prestaciones (hay quienes perciben más de una). Seis de cada 10 beneficios fueron otorgados tras la adhesión a una moratoria, por falta o insuficiencia de aportes. Entre las jubilaciones, tuvieron moratoria el 68,6% (3.970.783 sobre 5.786.481) y, entre las pensiones, un tercio (540.560) tuvo esa ayuda.
Así, las moratorias permitieron la incorporación de la mayoría de quienes están en el sistema contributivo, principalmente con ingresos muy bajos: entre quienes cobran el haber mínimo, más de 90% accedió por esa vía. De naturaleza transitoria, las moratorias se aplicaron –con prórrogas y parches mediante– durante nada menos que 20 años, sin que se solucionara el problema de la alta informalidad, y sin que se corrigiera el desacople de la ley de jubilaciones con la realidad laboral.
Según una propuesta elaborada por Rafael Rofman y Manuel Mera, investigador principal y director de Protección Social del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec), debería eliminarse el requisito de los 30 años de aportes y hacer valer, con prestaciones de montos proporcionales, cada período contribuido, sin exigir una cantidad de años. La iniciativa prevé un esquema con una prestación básica para todos quienes cumplan la edad de retiro, a la que se sumaría un importe en función de los aportes hechos, en cuyo cálculo intervendría la expectativa de vida.
Con respecto al requisito de edad, se propone la unificación en 65 años, implementada de forma gradual, para varones y mujeres. Además, se promueve la revisión de todos los regímenes de excepción, que disponen en muchos casos edades más tempranas de jubilación –según las tareas realizadas– y que, según evalúan en el Cippec, llevan en muchos casos a que el gasto previsional sea ineficiente y a que haya situaciones de inequidad. Los datos consignados por el centro de estudios indican que alrededor de 44% de las prestaciones corresponden a sistemas al margen del general.
El economista Osvaldo Giordano, presidente del Ieral de Fundación Mediterránea y exdirector ejecutivo de la Anses, sostiene que no es necesario eliminar todos esos esquemas, pero “sí garantizar que cualquier desvío respecto a la regla general se financie con mayores aportes”.
“Quienes aportan a regímenes especiales lo hacen bajo condiciones más exigentes. No es razonable equipararlos al régimen general sin reconocer los mayores aportes”, afirma por su parte la abogada previsionalista María del Carmen Besteiro, quien agrega que los regímenes se deben adecuar, “siempre respetando los derechos adquiridos y el principio de no regresividad”.
Por fuera del diseño del régimen general, es parte del debate el futuro de las cajas que la mitad de las provincias –entre ellas, Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe– mantiene para sus empleados públicos. Giordano, que presidió la caja de Córdoba y encaró reformas en esa provincia, considera que “se le podría dar la oportunidad a las que estén dispuestas de transferir sus sistemas a la Anses, pero, dado que seguramente para muchas resulte imposible, alcanzaría con cumplir con la regla de que la Anses le transfiera de manera automática y mensual el costos que asumiría el sistema nacional si la caja se hubiese transferido".
En los años 90, la mitad de las jurisdicciones resignó sus regímenes propios, mientras que 13 optaron por mantenerlos. El tema es el eje de un conflicto de décadas, que acumula frondosos reclamos de fondos a la Nación, en varios casos judicializados.
Monotributo y autónomos
Un capítulo especial lo protagonizan los regímenes de autónomos, monotributo y servicio doméstico. La cuestión no es menor: según datos del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), el número de monotributistas aportantes de mayo pasado, 2.149.906, fue un 62,6% más alto que el de igual mes de 2012, mientras que en esos mismos 13 años la cantidad de asalariados del sector privado subió tan solo un 3,3%, para llegar a 6.241.492.
“La adopción del monotributo como solución para los informales resultó insostenible y, de no mediar reformas importantes, será causa de importantes problemas de sostenibilidad del sistema”, advierte el economista Oscar Cetrángolo, investigador en el Instituto Interdisciplinario de Economía Política en la UBA y el Conicet.
¿Cuál es el problema? En el régimen del monotributo –y mucho más aún en el de servicio doméstico–, el aporte jubilatorio es mucho más bajo que lo que ingresa en general por los asalariados y que las cifras que permitirían sostener los pagos (más allá de la existencia de otras fuentes de recursos). En las tres categorías más bajas, en las que están tres de cada cuatro monotributistas aportantes, se paga cada mes $13.663,17, $15.029,49 y $16.532,44, cifras que hay que multiplicar por 28, 26 o 24 para llegar al ingreso mínimo previsional de septiembre (será de $390.277, entre el haber básico y el bono). Aun agregando el 70% del componente impositivo del monotributo, que va a la Anses, el monto es bajo. El aporte promedio de todo el sistema fue de $237.882 en marzo.
“El monotributo fue diseñado como régimen fiscal simplificado y no como herramienta de inclusión previsional”, recuerda Besteiro. Lejos de ser un lugar de paso entre la informalidad y el sistema tributario general –como se pretendió–, el esquema quedó como un espacio fiscal de permanencia para cada vez más personas. Como resultado, dice la abogada, “muchos transitan su vida laboral con aportes bajos y discontinuos, que derivan en jubilaciones mínimas”. Y, con aportes bastante más elevados que los de las categorías bajas y medias del monotributo, los autónomos también logran, por lo general, solo el haber mínimo.
Las prestaciones
Los ingresos del sistema general tuvieron en julio pasado un poder de compra que fue, aproximadamente, entre 32% y 49% más bajo que el de septiembre de 2017. El primer caso es el del haber mínimo, incluido el bono de $70.000. La caída de 49% corresponde al haber máximo, de $2.081.261 en julio. Para una prestación de alrededor de $535.000, la baja de poder adquisitivo respecto de ocho años atrás ronda el 46%, según cálculos hechos por LA NACION.
En los últimos meses los haberes propiamente dichos (sin bono) tuvieron una recuperación del poder adquisitivo, muy parcial y considerando siempre para la comparación la variación del índice de precios promedio del Indec, que para muchos no es representativo, sobre todo teniendo en cuenta los cambios de composición del gasto en muchos hogares al haber existido modificaciones en los valores relativos. Para quienes cobran bono por tener los haberes más bajos, el deterioro sigue cada mes, a causa del congelamiento del refuerzo en $70.000 desde marzo de 2024.
Hasta principios de 2024, la disparidad en el comportamiento del poder de compra respondió a dos razones: la decisión del gobierno anterior de reajustar las prestaciones en 2020 de forma desigual y discrecional, y la política de esa gestión, sostenida por la actual, de pagar bonos compensatorios solo a un grupo y no a todos, frente a la caída del valor real de los ingresos provocada por la falta de una respuesta adecuada, ante la inflación, por parte de la fórmula de movilidad aplicada a partir de 2021 y derogada en 2024 por el DNU 274.
Según el abogado Adrián Tróccoli, debería diseñarse algún esquema de reparación del deterioro acumulado durante años. “Se tendría que aplicar un sistema de movilidad en el cual haya consenso y, hacia atrás, corregir los ingresos con esa modalidad”, dice, aunque agrega no ver muchas chances de que tal cosa ocurra.
Si existiera voluntad política de dar respuesta a la cuestión –que provoca una alta judicialidad contra el Estado, tal como ocurrió por la falta de una adecuada movilidad entre 2002 y 2006–, podría pensarse un plan de recomposiciones a mediano plazo y por etapas, estableciendo prioridades, sostiene Tróccoli. Un antecedente –a mejorar, según el abogado– es la ley de reparación histórica aprobada en su momento a propuesta del gobierno de Mauricio Macri.
Según el abogado, a la actualización mensual de los haberes por inflación –que se aplica desde abril de 2024–, habría que sumar una cláusula para que haya subas en términos reales (por sobre la inflación) si mejora la economía del país, medida –por caso– en términos de PBI per cápita.
A la par del debate sobre la movilidad está el referido al haber inicial. El ingreso hoy se compone por la Prestación Básica Universal (PBU), de monto único e igual para todos, y por un importe que depende del nivel de ingresos y el tiempo aportado.
En primer término se calcula el promedio de las últimas 120 remuneraciones, actualizadas. Al 1,5% de ese monto se lo multiplica por la cantidad de años aportados. Con un promedio salarial de $1,5 millones y 35 años de aportes, esa prestación será de $787.500. Agregada la PBU según su valor de agosto, el haber mensual de inicio será de $931.280.
Según la propuesta del Cippec, al eliminarse el requisito de los 30 años, cada aporte se haría valer, por más breve que haya sido el período con trabajo formal. Rofman explica que el sistema tendría una prestación básica equivalente a la vigente PUAM, que en septiembre será de $256.221 –incluido el bono, $326.221–, ya que equivale al 80% del haber mínimo contributivo. A ese ingreso tendrían derecho las personas sin aportes.
Además de ese mínimo, el haber incluiría, según la iniciativa, un importe calculado en función de los aportes y de la expectativa de vida. De esa forma, cuanto más tiempo se postergue el retiro, más alta será la jubilación. A esos dos pilares se sumaría un tercero, de carácter voluntario, con ahorro individual gestionado por entidades financieras.
“El ahorro por fuera del Estado permitiría no solo mejorar los ingresos, sino también que el país tenga un mercado de capitales más sólido”, evalúa por su parte Tróccoli.
Para Giordano, un esquema de cuentas nocionales debería ser “el eje central del ordenamiento previsional”. Eso implica que el monto del haber se defina “en función de los aportes de toda la vida laboral activa, capitalizados, y de la expectativa de vida a la fecha de retiro; mientras más aporte la persona y más demore su retiro, más alto el haber”.
Algunos proyectos legislativos más o menos recientes incluyeron la idea de que, en lugar de considerarse los últimos 10 años con aportes en el cálculo del haber inicial, se observe la remuneración promedio de toda la vida laboral. Tróccoli advierte que eso podría derivar en un resultado “muy negativo” en algunos casos. “Podría fijarse un período más largo que 10 años, pero con otra tasa [en reemplazo del 1,5% de la remuneración promedio], o bien disponerse que el monto no sea inferior a un cierto porcentaje del salario promedio de los últimos 10 años”, agrega.
Recursos para el sistema
Aun con la alta informalidad y con el debate sobre los costos de contratar, Cetrángolo afirma que el financiamiento derivado de aportes y contribuciones es esencial, “aunque claramente no puede ser exclusivo, como se pensaba hace tiempo”.
Según datos oficiales, en 2024 las prestaciones previsionales contributivas de la Anses se pagaron en un 86,5% con “recursos propios” y en un 13,5% con fondos del Tesoro. Pero los llamados recursos propios no son solo aportes y contribuciones, sino también los provenientes de tributos con asignación específica, por normativa, para la seguridad social, como la totalidad del impuesto al cheque y una parte del IVA.
En la propuesta del Cippec se señala que el ordenamiento de los más de 200 regímenes existentes en el país y las nuevas reglas para el sistema general implicarían un nivel de gasto menor al actual, para un esquema que daría cobertura al 100% de los adultos mayores, aunque se advierte que el impacto no debe evaluarse solo por lo presupuestario, sino por la “transformación cualitativa”.
“Es posible una reforma que mejore las perspectivas fiscales, bajando el gasto de largo plazo, y a la vez, la equidad, mejorando los beneficios esperados de la gran mayoría de los futuros jubilados”, señala Rofman (en la iniciativa se señala que para algunos grupos bajaría el nivel de los beneficios esperados). Agrega que el ingreso básico para todos debería obtener recursos de rentas generales, y la prestación proporcional, “fundamentalmente” de aportes.
Una doble sostenibilidad, fiscal y social, es una meta deseable y, a la vez, no simple de lograr para el régimen jubilatorio. En las últimas décadas, los cambios y parches normativos centrados en la regla de movilidad derivaron en demandas judiciales, que representan un posible gran costo futuro para el Estado. Es una cuestión más a considerar, ante el desafío de una reforma de fondo para un esquema hoy desligado de la realidad del mundo del trabajo.
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