Emergencia. Cuáles fueron los impuestos "temporales" que llegaron para quedarse

La historia de la Argentina demuestra que los impuestos que llegaron en medio de una emergencia económica y de manera temporal no siempre mantuvieron esa condición. Alcanza con repasar la historia de Ganancias, Bienes Personales y las retenciones para ver cómo se crean tributos en un contexto determinado, pero luego vuelven o se quedan para siempre a pesar de que las condiciones no sean las mismas.

Recientemente, el gobierno envió al Congreso la ley para crear el impuesto a la riqueza, que propone un "aporte solidario extraordinario" que grava a los contribuyentes con un patrimonio superior a los $200 millones. El texto que ingresó a Diputados aclara que se creará "con carácter de emergencia y por única vez", pero, como todos los nuevos tributos de la Argentina, aún resta saber qué tan temporal será.

Estos son algunos impuestos que nacieron en contexto de emergencia y llegaron para quedarse.

Impuesto al cheque

Pensado al amparo de una situación de emergencia fiscal, el gravamen sobre los créditos y débitos bancarios, más conocido como impuesto al cheque, fue establecido por ley en 2001 para estar vigente hasta diciembre de 2002. Tras sucesivas prórrogas, y aunque amplió progresivamente y para algunos contribuyentes la posibilidad de tomar pagos a cuenta de otras obligaciones fiscales, 18 años después el impuesto sigue en pie y su vigencia ahora está fijada hasta diciembre de 2022.

Retenciones

No es el único caso de una carga fiscal que nace con el rasgo de la temporalidad y que luego perdura por años. Razones como las emergencias económicas, las dificultades para tomar decisiones políticas que siempre caen mal en uno u otro sector de la sociedad, y también temas más formales, como restricciones constitucionales, llevaron a establecer tributos con fecha de vencimiento. Pero la historia suele seguir con la extensión de los plazos de vigencia.

Las retenciones, con sus idas y venidas, también siguieron esta dinámica. Según dispuso el decreto 793, publicado en 2018 el Boletín Oficial y anunciado el día previo por el ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, hasta diciembre de 2020 se aplicaría una carga por "derecho de exportación" de 12%, con un tope de $4 por dólar en el caso de los bienes primarios y de $3 por dólar en las ventas al exterior de otro tipo (en la práctica y con el valor actual de la divisa, se aplicarán estos montos fijos y no el porcentaje establecido).

En marzo pasado, el Gobierno anunció una suba de retenciones a la soja del 30 al 33% y un sistema de compensaciones para unos 42.000 productores que representan el 74% de los agricultores y el 23% del volumen de soja. Sin embargo, ese sistema no se puso en marcha hasta el momento. El ministro de Agricultura, Luis Basterra, dijo que se comenzarán a pagar este mes.

Ganancias

El impuesto que tiene la historia más extensa de prórrogas es el que grava los réditos y que fue creado en 1932, durante la presidencia de Agustín P. Justo y con el telón de fondo de los efectos de la crisis económica mundial. Mucho más conocido ahora como Ganancias, se trata de un tributo que, en la teoría, no es considerado distorsivo por economistas y tributaristas, una acusación que sí pesa, por ejemplo, sobre el impuesto a los movimientos de dinero en el sistema bancario.

IVA

Más allá de los casos de Ganancias y el impuesto al cheque, otro ejemplo de temporalidad superada en la historia tributaria argentina es la suba del IVA. "El impuesto se creó en 1975 con una alícuota del 13% y en reemplazo del impuesto a las ventas, que era nacional, y del impuesto a la actividad lucrativa, que era provincial", explica Litvin. Al poco tiempo, agrega, las jurisdicciones crearon Ingresos Brutos (una suerte de regreso de aquella carga anulada) y la alícuota del IVA se elevó.

La última suba, que la llevó del 18% al 21%, se aprobó en 1995 y por un año. Pero esa alícuota es la que hoy sigue vigente, aunque con excepciones: hasta el 31 de diciembre de este año, se bajó la alícuota a 0% para 11 familias de alimentos de primera necesidad.

Bienes Personales

Por su parte, Bienes Personales nació en 1991 con una vigencia de nueve años, aunque sigue vigente hasta el día de hoy. Desde diciembre del año pasado, las alícuotas volvieron al esquema de 2015 (hasta 1,25%) luego de haber bajado hasta 0,75%. Además, para los bienes que los argentinos tienen en el exterior ese porcentaje aumentó hasta un 2,25%, con excepciones en caso de que se repatriaran fondos.

Que el nacimiento de un tributo se produzca en una situación de emergencia o que su vigencia sea dispuesta por un período determinado no son aspectos que por sí mismos demuestren cuán adecuado o inadecuado puede ser para la economía y la sociedad (a partir de las políticas tributarias, y al combinarlas con otras estrategias, un Estado puede asumir un rol activo, en mayor o en menor medida, para provocar cambios en la distribución del ingreso).

En el caso de Ganancias, el tributarista César Litvin explica que es un impuesto que existe en todo el mundo, y que el hecho de haber sido creado con vigencia por un año respondió a las posibilidades de establecer normas en materia impositiva que tenía entonces el gobierno central. "A la Nación se le reservaron los impuestos al comercio exterior, mientras que los directos les corresponden a las provincias, porque en ellas se producen los ingresos", comentaba Juan Bautista Alberdi respecto de la Constitución de 1853.

La manera de salvar esa restricción, señala Litvin, fue establecer una carga fiscal por un tiempo determinado y justificarla por un estado de emergencia. Luego, el impuesto se fue prorrogando en forma continua (ahora, por caso, está vigente hasta diciembre de 2022). "Ganancias es muy relevante, es un impuesto que ya está arraigado y tiene garantizada su continuidad", sostiene el economista Nadin Argañaraz, director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf).

Las distorsiones que sufrió el impuesto en los últimos años hicieron su aporte al alza de la carga tributaria, medida como porcentaje de la recaudación de impuestos sobre el producto bruto interno (PBI). Sumando impuestos nacionales, provinciales y municipales y según relevó el Iaraf, mientras que en 2001 (cuando se creó el impuesto al cheque) ese índice era del 21,4%, en 2013 llegó a un pico de 33,8% y en 2017 fue de 32,7%.

Ganancias es conceptualmente un impuesto directo cuya creación les había sido reservada en el siglo pasado a las provincias. Diferente es el caso de los tributos vinculados al comercio exterior. Según una reseña histórica publicada en tiempos del conflicto entre el gobierno kirchnerista y el campo a raíz del esquema de retenciones (2008) por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad (Cippec), en el siglo XIX los derechos de exportación y los aranceles a la importación fueron las principales fuentes de recursos tributarios del fisco nacional.

Hacia los años 30, ya en el siglo XX y según cita aquel trabajo hecho por los economistas Lucio Castro y Luciana Díaz Frers, se aplicaron tipos de cambio múltiples, mientras que en la década del 40 las regulaciones del Estado para la venta de productos primarios cumplían el rol de determinar precios.

Los derechos de exportación propiamente dichos volvieron con la autodenominada "Revolución Libertadora", en 1955, según recuerda una reseña histórica del tema elaborada por el economista Guillermo Rossi y publicada en 2015 por la Bolsa de Comercio de Rosario. A partir de entonces, con menor o mayor fuerza y dependiendo de cómo estaba el tipo de cambio, la cuestión formó parte con frecuencia de la agenda económica de los gobiernos, con ajustes de alícuotas y determinación de productos alcanzados o no.