Nuevo presupuesto, viejas normas distorsivas
El proyecto de ley de presupuesto “nuevo” para 2026 se perfila como una pieza clave de la política económica a partir del próximo verano si, tras su triunfo electoral y los cambios en el gabinete, el Gobierno lograse acuerdos sensatos con gobernadores e interlocutores idóneos del oficialismo y la oposición destinados a impulsar reformas largamente postergadas, como la tributaria y la laboral, aunque la previsional seguirá en lista de espera.
Salvo economistas y otros especialistas en finanzas públicas, no mucha gente sabe que, desde que asumió, el gobierno de Javier Milei debió manejarse con la ley de presupuesto nacional promulgada en 2023 por Alberto Fernández. Un caso inédito, ya que fue prorrogada por decreto en dos ejercicios consecutivos ante la negativa de la mayoría opositora en el Congreso de aprobar las leyes para 2024 y 2025.
Así, y aunque resulte paradójico, buena parte de la oposición le facilitó al Gobierno el uso alternativo de “la motosierra, la licuadora y el freezer” para un ajuste tan restrictivo como discrecional del gasto público mediante decretos de necesidad y urgencia (DNU) o decisiones administrativas (DA). A diferencia del pasado, no se utilizaron para aumentar el gasto, sino para lograr superávit primario y equilibrio fiscal.
Este punto de inflexión fue notable si se considera que –según el Iaraf– en los 63 años previos a 2024 hubo nada menos que 57 con déficit fiscal primario, cubierto con impuesto inflacionario (emisión de pesos) y/o endeudamiento (interno o externo). En general, fueron presupuestos de “goma”, como señaló esta columna en julio del año pasado.
Después de las elecciones legislativas de octubre, todo indica que el proyecto presupuestario para 2026 será esta vez convertido en ley. No solo porque su debate en el Congreso fue pospuesto para después del 10 de diciembre (cuando los legisladores del oficialismo y partidos aliados ocuparán más bancas), sino porque ya se convocó a sesiones extraordinarias para aprobarlo tras un ajustado dictamen en Diputados. Pero se descuenta una ardua negociación con los gobernadores provinciales, si bien 18 de ellos firmaron de puño y letra en 2024 el Pacto de Mayo, que califica como “irrenunciable” el equilibrio fiscal.
Precisamente, uno de los principales cambios del proyecto es una “regla fiscal” para 2026. Su aplicación obligará a mantener superávit primario (diferencia entre ingresos y gastos, sin contar el pago de intereses de la deuda pública) y resultado financiero equilibrado en la administración pública nacional (APN), que representa más del 90% del gasto del sector público nacional no financiero (SPNF, sin empresas públicas). Si los gastos superaran lo previsto o cayeran los ingresos, deberán ajustarse las partidas para mantener las cuentas balanceadas. Además, los límites máximos de gastos y endeudamiento solo podrán ser modificados por ley o DNU aprobados en el Congreso, y previamente deberán determinarse las fuentes de financiamiento.
Reformas necesarias
Los avances registrados en los últimos dos años en materia fiscal fueron descriptos por tres reconocidos especialistas en una ilustrativa conferencia organizada hace un mes por la ASAP (Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública). No obstante, también plantearon la necesidad de reformar o derogar algunas normas institucionales que, con el paso de las décadas, fueron quedando obsoletas, resultan distorsivas y conspiran contra un manejo más eficiente de las cuentas públicas, como se verá más adelante.
Guido Rangugni (vicepresidente de la ASAP) destaca que los gastos de la APN bajaron casi 6 puntos de PBI, al pasar de 19,9% en 2023 a 14% en 2024, nivel que se mantiene en 2025 y en los cálculos para 2026. Los picos de gasto habían sido de 24/25% en 2015/2017 y de 25,7% en 2020.
También indicó que este año se mantiene la baja de 27% en términos reales lograda en 2024 y un resultado financiero equilibrado (levemente superavitario), aunque sin imputar intereses capitalizables que, de registrarse adecuadamente, lo llevarían al déficit.
Esto obedece a que la ley de administración financiera (LAF), de 1992, dispone contabilizar “bajo la línea” los intereses de ese tipo de instrumentos de deuda (como las Lecap) ante la imposibilidad de calcularlos de antemano; pero resulta una forma de invisibilizarlos. Por caso, el Estudio Broda calcula que, si se incluyeran los intereses capitalizados, en septiembre el déficit fiscal habría ascendido a 2,7% del PBI, aunque en la última licitación de este mes las tasas –que habían trepado a 60%– retrocedieron a 36% y se extendieron significativamente los plazos de vencimiento.
En cuanto a las proyecciones macroeconómicas para 2026, Rangugni las considera demasiado optimistas en comparación con las del Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM) realizado en septiembre por el Banco Central. Por caso, el proyecto oficial prevé una suba del PBI de 5% (vs. 3% en el REM), inflación anual de 10% (vs. 19,5%) y tipo de cambio en diciembre de $1423 (vs. $1812).
Según el especialista, una inflación mayor que la calculada implica que –de no mediar ampliaciones–, los gastos corrientes y de capital serían menores en 1,9% real que los contemplados en el presupuesto. Del total de $148 billones (14,2% del PBI) con un monto similar de recursos, más de la mitad ($ 84,4 billones) corresponden a seguridad social, que se ajusta por inflación (excepto el bono fijo para haberes mínimos y la movilidad de las asignaciones familiares).
Además, el proyecto deroga “pisos” de gasto para áreas como educación, ciencia y tecnología y defensa, aunque se amplían cupos fiscales para economía del conocimiento y se prevén transferencias automáticas por coparticipación a las provincias por $73,9 billones más $3,6 billones para programas específicos que deberán ser aprobados por el Congreso al sancionar la ley.
Polémicos DNU
En el debate de la ASAP, Marcos Makón (exsubsecretario y primer director de la Oficina de Presupuesto del Congreso entre 2018 y 2023) consideró contradictorio que la Constitución de 1994 haya creado los DNU y prohibiera su uso para reformas tributarias, electorales o de partidos políticos, pero no para cambiar la estructura del presupuesto nacional, al que califica como un instrumento esencial para el sistema republicano. Para más datos agrega que, salvo en el período 1994/1996, en los primeros diez años fueron dictados más de un centenar de DNU presupuestarios y que la Argentina es el único país del mundo donde el gasto público puede aumentarse por decreto, aunque eliminarlos requiere una reforma constitucional.
Aun así, cuestionó el último proyecto aprobado en general por diputados opositores para derogar automáticamente los DNU con el rechazo de una sola cámara (que volvió al Senado en revisión). Su explicación es que un artículo de la LAF (el 37°) reserva al Congreso las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y del endeudamiento previsto, así como las partidas referidas a gastos reservados y de inteligencia, que fue aplicado en 2020 y 2022.
Por otra parte, propone que en los años de elecciones presidenciales los presupuestos sean prorrogados hasta abril del año siguiente, a fin de que puedan ser elaborados por la administración que asume en diciembre y no por la saliente. Y subraya que, como la ley presupuestaria rige solo por un año, deberían prohibirse normas permanentes como permite la ley complementaria permanente de presupuesto (11.172), que data de 1930.
Hace más de un año, el exsubsecretario de la Oficina Nacional de Presupuesto Alcides Saldivia –recientemente fallecido– había calificado esa norma como “un basural a donde van a parar todas la escorias y distorsiones presupuestarias y no presupuestarias que se sancionan en la ley anual y actualmente tiene 180 artículos”. También consideró la ley de entes cooperadores privados (23.283) como “una fuente de grandes privilegios que eluden normas presupuestarias”.
Por su parte, Ricardo Gutiérrez (exsecretario de Hacienda) coincide en que la ley complementaria permanente “es un adefesio de enorme gravedad institucional” y enfatiza que desde hace tiempo el presupuesto nacional dejó de cumplir el rol de “ley de leyes” que le asigna la Constitución.
“Desde la reforma de 1994 es una ley más, pese a ser una institución fundamental para la república y la democracia. En países como Estados Unidos e Italia hay plazos legales para aprobar el presupuesto y, si no se cumplen, se cierra la administración pública hasta que se apruebe. En la Argentina, no”, añade.
También explica que varios países de la región cuentan con leyes orgánicas para institucionalizar políticas públicas, que requieren de mayorías legislativas especiales para ser aprobadas o derogadas, a diferencia de la Argentina, donde una ley puede ser reemplazada por otra o incumplida sin más trámite, como ha ocurrido con los pactos fiscales. Como otro caso ilustrativo, cita una ley sancionada en 1999 (25.552) que establecía equilibrio fiscal, cómo medirlo, un fondo anticíclico, etc., y si bien está vigente, pasó a ser cartón pintado. “Si esas medidas se hubieran institucionalizado, podría haberse evitado el triste default de 2001”, ejemplificó. “Para recuperar la confianza de los mercados hay que sostener el equilibrio fiscal y bajar el riesgo país a 100 puntos básicos”, concluyó.
Tipo de trabajo:
análisis
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