Las diez claves para entender cómo se distribuyen los fondos entre la Nación y las provincias
La coparticipación es solo uno de los aspectos de un vínculo más complejo que incluye decisiones arbitrarias, favores a gobernadores amigos y castigos a los rivales
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PARA LA NACIONGabriela Origlia
CÓRDOBA.- La controversia entre el gobierno nacional y el de la ciudad de Buenos Aires (CABA) por la coparticipación reactualizó un tema que, desde la reforma constitucional de 1994, está latente pero no termina de resolverse. Entonces se le dio rango constitucional a la coparticipación y se estableció un plazo de dos años para sancionar una nueva ley que reemplazara la que rige desde 1988. No se hizo y ahora el presidente Alberto Fernández afirmó que mandará un proyecto para que debata el Congreso.
En las críticas al fallo de la Corte Suprema de Justicia que ordena, sin expedirse sobre la cuestión de fondo, devolverle recursos coparticipables a CABA, se pregonan principios de federalismo que -más allá de la decisión judicial- no se cumplen hace años en la Argentina.
A partir de consultas a expertos, LA NACION elaboró un decálogo con las claves para entender cómo funciona la distribución de recursos entre la Nación y las provincias.
1. LOS ORÍGENES. En 1862, con la primera Constitución Nacional, se estableció que el Estado nacional se financiaría con las rentas del comercio exterior y las provincias, como lo venían haciendo, con los impuestos a las actividades internas de sus respectivos territorios.
Así se funcionó hasta que, en 1930, por la crisis internacional, se fijó que la Nación tomara recursos impositivos ajenos a las exportaciones. El Estado Nacional unificó la recaudación de impuestos internos y se creó la coparticipación. El mecanismo incluyó una regla de distribución primaria (entre el Estado Nacional y el conjunto de las provincias) y una secundaria (entre las provincias).
En 1988 se sancionó la Ley 23.548, que rige en la actualidad. En el artículo 7 señala que “el monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central”. En 2011 ese piso se perforó: fue de 31,3%.
2. LO NO COPARTICIPABLE. No todos los impuestos que recauda la Nación son coparticipables; por ejemplo las retenciones no lo son. De los que se coparticipan, alrededor del 38% quedan para la administración central, casi 61% para las 23 provincias y CABA (esa distribución se rige por un coeficiente establecido en 1988) y 1% va al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN), que maneja discrecionalmente el Ministerio del Interior.
Los recursos que reciben la Nación y las provincias son de libre disponibilidad; no hay ningún condicionante sobre qué deben hacer con ese dinero.
3. LOS CASOS DE CABA Y TIERRA DEL FUEGO. En 1988, cuando se fijaron los coeficientes de distribución, ni Tierra del Fuego (que pasó de territorio nacional a provincia en 1991) ni CABA estaban incluidas en el reparto. En ambos casos su coeficiente se estableció por decreto y los fondos que reciben se toman de la parte correspondiente a Nación (no a la que se reparten las provincias).
El coeficiente fueguino originalmente fue de 0.388% y desde 1999 es de 0,7%. El de CABA era de 1,4% cuando Mauricio Macri decidió, en 2016, subirle la cuota a 3,75% -después ajustada a 3,5%-. Alberto Fernández se lo recortó en 2020.
4. EL DESTINO DEL RECORTE A LA CIUDAD. El gobierno nacional resolvió que el dinero que le recortó a CABA fuera al Fondo de Fortalecimiento Fiscal de Buenos Aires (casi $100.000 millones en 2022); meses después incluyó más giros para control de fronteras y la lucha contra el narcotráfico para Misiones, Salta y Santa Fe (unos $12.000 millones más que en 2021). Esos recursos le pertenecen y tampoco le explicó al resto de los distritos por qué decidió ese destino y no otro.
5. EL CASO DE CÓRDOBA, SANTA FE Y SAN LUIS. En 1992 el entonces presidente Carlos Menem y los gobernadores acuerdan un descuento del 15% de la coparticipación a las provincias para financiar a la Anses y otro 1,9% se les retiene para la AFIP. Ese consenso se fue prorrogando a través de pactos pero, en enero de 2006, Córdoba, Santa Fe y San Luis rechazaron rehacerlos. Néstor Kirchner, quien era presidente, los extendió unilateralmente con una ley a la que tampoco adhirieron esas jurisdicciones.
En diciembre de 2015 la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional tanto esa ley como los decretos que beneficiaban a la AFIP. La decisión terminó favoreciendo a todas las provincias y Macri, en mayo de 2016, firmó un acuerdo para devolver ese dinero en un esquema escalonado que llegó hasta 2020.
6. LAS TRANSFERENCIAS, EN ASCENSO. Entre enero y noviembre pasado por coparticipación y leyes especiales (todo lo que compone las transferencias automáticas que hace Nación a las provincias) se repartieron $5.767.017,9 millones entre las 23 jurisdicciones y CABA. La cifra marca un crecimiento real de 6,4% respecto al mismo período del 2021.
La consultora Aerarium relevó que en noviembre (último mes con datos) las transferencias lograron superar la meta presupuestaria mensual al ingresar $252.000 millones adicionales a lo previsto, ubicándose 58% por arriba de la proyección presupuestaria.
Para el 2023, las transferencias automáticas presupuestadas -que no incluyen lo establecido por el fallo de la Corte Suprema- alcanzan los 11 billones (89,7% corresponden a coparticipación y el resto, a compensaciones por el Consenso Fiscal y fondos específicos).
7. LA DISTRIBUCION REGIONAL. La consultora Idesa, en base a datos del Ministerio de Economía, repasa que en las provincias del norte, donde vive 22% de la población, reciben 34% del total de los recursos coparticipados; en las del centro y sur reside 33% de los habitantes y se quedan con 41% de la coparticipación y en CABA y provincia de Buenos Aires vive 45% de la población y reciben 25% de la masa de coparticipación.
8. LOS “GIROS ARBITRARIOS”. El Estado Nacional transfiere fondos por fuera de la coparticipación a las provincias y a CABA y lo hace sin seguir ningún parámetro objetivo, por lo que se denominan “giros arbitrarios”. En los primeros 11 meses del 2022 sumaron $730.881,9 millones, lo que implica una caída real del 12,9% en la comparación interanual.
Según datos de la consultora Politikon Chaco, en el 2020, primer año de gestión de Fernández, la provincia de Buenos Aires se llevó 32,7% del total de esos giros y duplicó lo recibido en 2019. En el 2021 se quedó con 39,5% del global, aunque recibió 11% menos de dinero, y entre enero y noviembre, participa con 41,4% del total, pero con una baja real de 5,2% de los recursos. Tucumán y La Rioja son los distritos con mayor crecimiento real de estos giros: 87,5% y 12,8%.
La distribución de este dinero -que en la mayoría de los casos no tiene condicionalidad de uso- es siempre cuestionada por los especialistas ya que al no tener un criterio definido responde a simpatías, necesidades electorales y castigos.
9. EL REPARTO DE OBRA PÚBLICA. En los últimos tiempos al hablar de federalismo, Fernández y los gobernadores peronistas hacen referencia a la obra pública. En Santiago del Estero, el Presidente lo graficó con los diferentes desafíos entre el Norte y la ciudad de Buenos Aires: “Acá no discutimos cómo ampliamos los subtes, sino quién tiene agua”.
El presupuesto aprobado para 2023 asigna $500.000 millones a obras. La provincia de Buenos Aires es la ganadora con proyectos por $186.000 millones aunque la que más gasto por habitante promedio tiene es La Rioja, con $41.300, según un trabajo del Instituto de Economía de la Bolsa de Comercio de Córdoba. La que menos recibirá, per cápita, es CABA, con $4.700.
10. EL FINANCIAMIENTO DE SERVICIOS. El financiamiento de servicios y prestaciones en las provincias y la ciudad de Buenos Aires es otra forma que tiene Nación de transferir dinero. En el AMBA (CABA y los 40 municipios de Buenos Aires que la rodean) se usan recursos nacionales para electricidad, agua, gas, transporte y justicia que “en el interior están a cargo de los niveles locales”, dice Idesa. Por ejemplo, la empresa de agua Aysa es sostenida por la Nación; si la deuda de Edenor y Edesur a Cammesa la tuviera que pagarlo un gobierno, sería el nacional; los giros para transporte al AMBA multiplicaron por tres este año a los del resto del país.
Los expertos consultados por este diario coinciden en que la transferencia de recursos por parte de la Nación a las provincias sin ningún tipo de condicionalidad, sin premios ni castigos, no contribuye al desarrollo. “Limitar la discusión a la coparticipación y a los tironeos entre empleados públicos es perder el foco que debe estar en que el esquema de reparto tiene que generar incentivos para la inversión y el desarrollo”, resume Jorge Vasconcelos, del Ieral de la Fundación Mediterránea.
A modo de ejemplo, toma el indicador de exportaciones sobre Producto Bruto Geográfico (PBG) por provincia cruzado con la recaudación propia y la total: “Las provincias con mayor sesgo exportador lidian con dos lastres para expandirse en esa dirección. Por un lado, tienen una importante dependencia de recursos propios, por lo que enfrentan costos si pretenden implementar una política agresiva de desgravación de sectores transables y, por el otro, sobre las actividades de exportación que se desarrollan en sus provincias recae proporcionalmente más el peso de los derechos de exportación. Claro que juegan otros factores, como la disponibilidad de recursos humanos y naturales, la conectividad y la logística, el grado de especialización, para lo cual las economías de escala son clave”.
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